城镇化应注意处理好六个关系

　　党的十八大报告明确提出，要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。作为改革开放的先行地区，东莞市在过去30多年时间里，从一个香飘四季的农业县，迅速发展成为一座生产总值超5000亿元的现代制造业名城，全市汇集了54万家工商登记主体、823万常住人口，城镇化指数达到88.7％，走出了一条独具特色的城镇化发展道路。总结分析东莞推进城镇化的经验与教训，可以从中得出一些有益的启示。概括来讲，主要是处理好六个方面的关系。

　　处理好产业发展与城市发展的关系。围土成“城”，东西集“市”。对一座城市而言，既要有“城”、有硬件平台，更要有“市”、有产业基础。产业发展可以促进企业和劳动力集聚，推动城市的兴旺发达。东莞改革开放以来超常规的快速城镇化，靠的就是大量承接港台等地制造业转移，从而带来国内外资本与劳动力的高密度汇集，30多年累计利用外资600多亿美元，集聚外资企业　1.3万家、工业企业3.8万家。可以说，没有产业的集聚和发展，就没有东莞今天的城市规模和地位。这也警示我们，绝不能脱离产业去谈城镇化，过度发展房地产，甚至盲目“造城”。同时，一座城市承载力的高低，又决定着产业发展的规模、层次和质量。这方面东莞也有过深刻的经验教训。由于早期的城镇化在一定程度上是在快速工业化带动下自发推进的，因此曾经有一段时间，东莞的城镇化水平大大滞后于工业化进程，城市形象不佳，配套不够完善，影响了高层次的企业和人才进驻，造成了产业层次提升缓慢。新世纪以来通过大规模、跨越式的城市建设，才逐步扭转了这一局面。特别是近两年来，东莞按照打造创新型经济强市的要求，进一步优化城市软硬环境，加快重大项目、重大产业集聚区、重大科技专项建设，有效提升了城市的承载力和吸引力，一批关系城市未来的战略性、创新型重大项目纷纷进驻。总之，产业支撑城市发展，城市助推产业升级。我们应当从东莞城镇化的历程中得到启示，切实处理好产业发展与城市发展的关系，使之彼此适应、良性互促。

　　处理好城市发展与原传统行政区域的关系。学术界有观点认为，城镇化存在两种值得关注的模式：一种是大城市集中扩张模式，另一种是原传统行政区域就地城镇化模式。东莞走的是类似后一种路径。作为原本一个农业县，东莞1988年才升格为地级市，而且继续实行市直接管辖32个镇街。在工业化和城镇化过程中，东莞从特殊的行政管理架构出发，因势利导，采用市镇村组“四轮驱动”招商建设的办法，充分调动基层积极性，大力发展外源型经济。伴随着工业化的快速强力推进，32个镇街都迅速实现就地城镇化，大多数农民也在家门口洗脚上田。这种模式尊重了原来的乡村区域，得到了原住居民的充分认同，客观上促成了东莞组团式的城市格局，有效避免了摊大饼带来的“大城市病”。当然也相应地出现了城市中心不突出、城市档次不高等问题。但我们没有为此而进行大规模的行政区划调整，而是尊重传统的行政区划，有的放矢地解决问题。比如通过整合城区4个街道功能，采用先建新区再改旧区的方法，既实现了城市的有序扩张，提高了城市首位度，又减少了城市扩张受到的阻力。

　　处理好原城市居民与原农村居民的关系。城镇化就是农村居民转化为城市居民的过程。但如果城镇化的路径和方法不妥当，对失地农村居民保障不到位，农民的利益将受到严重伤害，甚至有可能沦为城市底层。同时，由于受户籍制度、经济条件等因素所限，农村居民享受到的养老、医疗、教育等公共服务与城市居民仍存在较大差距。推进城镇化，促进农民向市民转型，就必须切实维护农村居民的利益，为其提供与城市居民一样的基本公共服务。在城镇化过程中，东莞一直都致力于推进基本公共服务均等化，解决城乡在公共服务上的差距。比如从与农村居民利益最相关的养老、医保等社会保障入手，分别于2000年、2004年在全国率先建立了农民养老保险制度、农（居）民基本医疗保险制度。在此基础上，又于2006年、2008年分别对基本养老保险、基本医疗保险进行了统筹，实现了城乡同等待遇，处于全国领先地位的。与此同时，东莞还鼓励村集体利用城镇化带来的土地红利，为农村居民提供更多、更好的公共服务。早期根据“三来一补”企业多的情况，鼓励村集体整合土地资源，改种庄稼为“种厂房”、“种出租屋”，收取厂租和管理费，分享土地收益。现在又结合全市集中精力招引重大项目的实际，支持农民以土地入股，成为企业或产业园区的股东，分享土地红利，让居民真正享受到城镇化带来的好处。现在东莞的农民不仅享受着城乡均等的医保和养老保险，还享受着集体经济赋予的从生到死的诸多福利。正因为如此，广大农村居民对城镇化非常认可和支持，成为了这个进程中最积极、最主动的力量之一。

　　处理好户籍居民与外来新移民的关系。城镇化往往带来大量外来人口。解决好新移民的市民化待遇问题，对城市的稳定发展至关重要。但对于外来人口数量庞大的城市来讲，推进基本公共服务均等化不可能一蹴而就。比如东莞户籍居民仅为　183万，外来居住半年以上的常住新移民却有640万，两者的比例达到　1：3.5。这些新移民多数是产业工人，部分是企业家及高端人才，其中不少人已经在莞工作生活了一二十年，对东莞的建设发展功不可没。东莞一直高度重视做好新移民服务管理工作，组建了专门的行政部门，积极推动公共服务逐步向新移民覆盖。比如在教育方面，采取积分制的方式，为新移民子女提供公办义务教育学位，到目前有14.2万名新移民子女在公办中小学校免费就读，占全市义务教育阶段学生总数的46.7％。加上民办学校创造的学位，全市共吸纳义务教育阶段就读的新莞人子女60.9万人，占学生总数的76.1％。在社保方面，积极推动养老、医疗、工伤保险等扩面工作，尽可能将新移民全部纳入保障体系。在户籍方面也适度放开，采取积分制、优秀新移民评选、特殊人才政策等多种渠道接受新移民入户。同时，在今后工作中采取积极稳妥的办法，推动教育、医疗、社保等公共服务逐步向新移民覆盖，不断缩小与户籍居民的差距，以此增强新移民对东莞的归属感。

　　处理好规划引导与市场推动的关系。在城镇化过程中，必须把两者有机结合起来。一方面，政府要以对城市未来发展负责的态度，切实加强城市顶层设计，牵头组织专家和社会公众参与，形成高水平的城市规划，引导好城镇化科学有序健康推进。在改革开放初期，东莞由于对规划缺乏足够认识，对城镇化的规划设计不足，相当一段时间内城镇化甚至被招商项目的选址牵着鼻子走，企业落地在哪里，路修到哪里，基础设施配套到哪里，导致了城镇的无序发展，带来了深刻的教训。进入新世纪以来，东莞大力推动“城镇进圈、工业进园、民宅进村（上楼）”，制定实施了一系列城市规划，其实很大程度上都是在补早期缺乏规划的课。另一方面，我们又必须清醒地认识到，城镇化虽然离不开政府之手的引导，但其核心动力仍是市场。城镇化是市场扩张后自然产生的结果，应更多地依靠市场力量来发挥作用和配置资源，提高资金、技术、人才等各种要素的使用效率。我们在制定和实施规划的过程中，都应该遵从市场规律，尊重市场选择，从而在城市发展路径上起到更好的引导作用。在基础设施建设方面，也要创造条件吸引更多的市场主体参与，充分调动民间资本的积极性和潜力。只有明确政府和市场的定位，政府的归政府，市场的归市场，充分发挥两者的作用，才能更好地推动城镇化。

　　处理好城市内部组团的关系及与周边城市的关系。从某种角度来看，城镇化是一个不同利益主体互相博弈的过程，必须正确处理好竞争与合作的关系。特别是城市组团之间、城市与城市之间，要努力形成和谐共生、共谋发展、有序竞争、差异化发展的局面。从城市内部来看，以往由于未建立起合理的利益分配机制，东莞一些镇与镇之间为了争夺企业、资本、人才等资源出现过一定程度的恶性竞争，甚至有相互“挖”项目的现象。因此，必须加大统筹力度，探索建立市镇村招商引资、土地统筹等利益分享机制，不断完善重大项目招商信息共享、布局统筹、选址流转和利益分享制度，避免过度竞争和无序引进。这也正是东莞在着手推动的一些工作。从城市外部来看，东莞周边有香港、广州、深圳等三大中心城市，既可能辐射带动东莞的发展，又可能产生磁吸效应，造成东莞的人才、资金和企业外流。所以我们大力实施差异化发展战略，明确自身定位，从产业、市场、人才等多方面主动对接穗深港，为全市产业转型升级服务，更好地融入珠三角的发展。尤其是以实施珠三角规划纲要为契机，加强深莞惠三市重大规划衔接，强化产业发展、交通运输、环境生态、社会公共事务等领域的合作，推进深莞惠一体化。这些工作正在深入推进并日益显现出积极的成效。（作者系广东省东莞市人民政府市长　袁宝成）