巨灾应对的五个关键词

　　芦山强烈地震是继甲型 H7N9流感后中央和地方新一届领导班子面临的又一次不可预见的重大外部冲击，是对十年来我国应急管理体系的又一次考验，也是对我国近几年灾害学习能力的又一次检验。从近年来国内外应对巨灾的情况来看，重点应关注如下五个方面的工作。

　　应急准备：牢固树立底线思维　　

　　“凡事预则立、不预则废。”预防和应急准备，是做好巨灾应对的一项重要的日常性、基础性工作。面对各种爆发后可能产生重大损失的巨灾，必须牢固树立底线思维，把困难估计得严重一些，把准备工作做得充分一些。这包括应急组织指挥体系的组建与运转，应急物资、人力、财力等应急资源的储备与调度，应急预案编制与应急演练，全社会防灾减灾意识和应急能力的培养，巨灾风险评估等。

　　底线思维要求对巨灾条件下的灾害场景以及相应的应对能力有充分的想象力和敏感性。“9 11”事件发生后，美国国会关于该事件的独立调查报告指出：两届政府和情报部门在处理有关信息时存在严重失误，“最重要的是想象力的失误”。为此，美国国土安全委员会(HSC)与国土安全部(DHS)等部门合作，组织近 1500名政府官员和专家学者，经过一年多调查研究后制定了《国家应急规划情景》(NationalPlanningScenarios)，总结提出美国面临的最严重的15种风险场景。这些场景被列为应急预案制定时最优先考虑的应对目标，能否有效应对这些情景并达到预期效果，成为衡量应急预案质量的最基本标准。后来，美国《国家应急框架》(NRF)又把这15个场景集成为具有共性特点的8个重要情景组，并有针对性地拟定各种防范和应急处置措施。

　　芦山强烈地震发生后，中央、四川省、雅安市以及灾县(区)、乡(镇)各级党委政府以及村社等基层组织有序快速反应，在第一时间启动应急响应。与汶川特大地震相比，此次救灾工作表现得更加从容不迫，沉着应对，各项措施有力有序，社会情绪也更加平和理性。究其原因，在于经过近几年巨灾的不断考验，我国全方位的应急准备工作更加充分，抢险救灾的基础工作更加扎实：“灾情就是命令，时间就是生命”、“把救人放在第一位”，“只要有一线希望，就要尽百倍努力”，“黄金72小时”等理念和观念深入人心；事前所编制并经过演练不断优化的各级各类应急预案，在灾害发生后自动启动运行；通信、测绘导航等各种技术装备、设备充分运用，有效提高了救灾的科学性和效率。

　　信息研判：第一时间查明灾情

　　信息是整个巨灾应对的核心和灵魂。巨灾发生以后，信息必须“上得去、下得来、判得准”。在灾后的抢险救援中，应急通讯是“耳朵”，交通是“腿”，如果“耳朵不灵”、“腿不好走”，将导致灾区灾情信息出不来，外围救援力量和救援物资进不去，直接影响到救援工作的有效开展。如何在灾后公共通讯网络遭到损毁的条件下快速收集、准确研判灾情信息，为决策部署提供科学的依据，是巨灾救援面临的一个老大难问题。这要求建立起由航天航空的遥感、卫星通讯、卫星导航和地面应用与网络系统构成的天、地、现场一体化的自然灾害快速获取和研判体系。2011年3月11日东日本大地震发生后11分钟，自卫队东北方面航空队马上派遣直升机到灾区调查灾情；震后 42分钟，海上自卫队的EP-3和UP-3电子战飞机已经升空侦察，把海啸情报直接发往情报中心。

　　此次芦山强烈地震发生后，通往震中灾区的交通受阻，部分地区通信、电力中断，加之山区地形复杂、山体塌方、余震不断，重灾区芦山县的宝盛乡、太平镇，宝兴县的永富乡、五龙乡、陇东镇、灵关镇等地成为信息“孤岛”和救援“盲区”。第一时间对地震灾情分布缺乏及时、准确、全面的把握，直接影响到救援力量的科学部署和救灾物资的合理分配。

　　指挥决策：制度化协同响应　　

　　面对突如其来的巨灾，必须建立制度化、规范化的自动应急响应机制，有关机构和人员按照事前预案规定，按部就班，照章办事，各负其责，分工协作，而不能临阵磨枪，匆忙上阵、仓促应对。例如，日本政府规范和明确了发生巨灾时警察、消防、自卫队三大应急力量相互协助的必要事项。《日本消防组织法》第24条规定，促使消防与警察在救灾中能够共同相互支持，并将消防、警察及自卫队的相互支持机制明确化，日本消防厅与防卫厅(现升格为防卫省)签订了《大规模灾害时消防和自卫队相互协助的协议》，警察厅和防卫厅则签订了《大规模灾害时警察和自卫队相互协助协议》。日本内阁府危机管理规定，发生烈度5强(东京23区内)和烈度6弱(东京23区以外)以上地震时，在政府发出 3米以上海啸警报时，内阁官房所管辖的危机管理监以下的危机管理人员和中央各部委的局级要紧急集合到首相府管理中心。

　　我国目前各级各类应急预案对有关应急响应程序不太明确具体，加之缺乏综合性应急指挥调度平台，导致巨灾发生后多为临时性响应，救援力量和应急资源在短时间内难以做到根据灾区实际灾情进行科学配置。此次芦山地震发生后，大量应急队伍、物资短时间内迅速向灾区聚集，出现应急资源供需不对称和区域分配不均衡的现象。部分应急物资不符合灾区实际需求，如矿泉水过剩，芦山部分乡镇救援力量过剩，宝兴、天全部分乡镇比较缺乏；县城应急物资供应相对充足，但县城外的乡、村物资匮乏。部门间、地区间、军地间的协作机制也有待加强。例如，成都至灾区路上的各路段分别由不同单位管控，没有哪一种通行证能通行到底；国务院和四川省两个前方指挥部需要更好地协调好军队和地方等各种救灾力量。

　　现场管理：维护安全与秩序　　

　　巨灾发生后，随着各级救灾人员、救灾物资、志愿者、媒体记者等大量涌入，灾区很容易出现人满为患、失序混乱的情况。为此，实现志愿者和媒体记者等社会力量与政府的有效对接，加强对灾害现场的秩序管理和安全管理，是当前各国巨灾应对的一项重要内容。例如，根据美国“全国突发事件应急管理系统”(NIMS)，安全官是应急指挥机构中的重要成员——应急指挥系统设指挥官一名，指挥机构划分为指挥成员和参谋成员，前者设公共信息官、联络官和安全官三个职位，主要负责协助指挥官。

　　此次芦山地震发生后，灾区交通秩序管理不够果断有力，导致震后初期通往灾区的生命通道严重受阻。地震发生后，各级领导、救援队伍、志愿者、媒体记者等大量涌入灾区。因初期未对成雅、成乐、雅西、成温邛、邛名等道路采取严格的交通管制与分流、媒体发布引导、设置交通指示牌和救灾物资堆放点等措施，导致救灾通道不畅。许多社会救援车辆盲目无序进入灾区对当地交通、治安等带来压力，致使大批救灾人员与物资无法第一时间到达灾区。例如，攀枝花武警水电部队道路修复能力很强，但因交通拥堵，出发了24小时依然被挡在荥经。

　　同时，在争分夺秒抢时间开展应急救援的过程中，因缺乏完善的自我防护和安全管理机制，对灾区特殊地理环境和气候条件、可能存在的危险等估计不足，导致发生一些意外伤亡事件，出现了不必要的二次损失。

　　灾害学习：教训比经验更宝贵　　

　　巨灾既是对灾区民众的重大打击，也是从灾难中学习、提高防灾减灾能力的重要契机。关键在于如何开展调查评估，总结经验教训，科学规划重建，实现灾区跨越式可持续发展。例如，巨灾发生后，日本政府机构会组织相关领域的专家学者，参与应急处置过程和灾后恢复重建的讨论以及政策、技术咨询工作，评估灾害对经济形势的影响及讨论灾后重建相关问题。在中央层面，根据需要，日本中央防灾会议可设置各类专门调查委员会，对受委托事项进行调查。通过对每起灾害进行详细的调查评估，能发现一些新问题，对防灾计划和相关法律进行相应修改。例如，1995年阪神大地震发生后，日本有关机构先后 3次派遣不同的调查团奔赴地震灾区，调查团成员主要由日本著名大学教授、国家研究机构专家构成。主要任务是调查灾区的交通设施、生活基础设施的受损情况，并依据调查结果制定抢险方案、灾区重建方案。从阪神大地震后的1996年开始，日本政府连续 3次修改《建筑基准法》，大大提高各类建筑的抗震基准，除木结构住宅外，要求商务楼的抗震能力都要达到 8级以上，使用期限能够超过100年。

　　当前，芦山地震抢险救灾工作已取得重大阶段性胜利，进入了更艰巨的灾后恢复重建阶段。需要建立由政府、专家学者、灾区群众、企事业单位、民间组织等各方成员组成的独立评估工作组，以灾区群众满意度和公共服务的持续性为导向，认真开展灾害损失和应对过程评估，及时向全社会公开评估结果。根据评估结果，科学制定灾后恢复重建规划，全面协调并妥善处理速度、质量以及可持续发展问题。同时，抓紧完善学校等公共场所的抗震标准、公共安全教育等管理规定，修订应急避难场所规划要求，进一步修订《突发事件应对法》、《防震减灾法》、《社团管理登记条例》，起草《社会团体组织法》等法律法规。(钟开斌)