从“官评官”到“民评官”

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　　群众路线教育实践活动要求把“群众的意见”当作我们的“镜子”。怎么做到呢？最重要、最具有制约力的措施是，增加群众对官员评判的权重，实现由“官评官”转向“民评官”。官员和民众的关系，究其实质，是一种权力关系，归根到底在于，官员的权力是不是民众赋予的，官员运用权力要不要，以及怎么样受到民众的评价和制约。

　　“官评官”使官员在工作中只唯上、不唯下、不唯实，容易助长“四风”，脱离群众

　　“官评官”，也包括“官推官”、“官选官”等在内，是一种关于政治权力的评价或任用，采用由身处一定圈子范围内的官员来认定和决定的活动。很长时间以来，组织人事部门对于干部的考核评价和提拔升迁，主要采取了由本单位或本机关的下级、同级和上级的官员进行议论、推荐的方式。这样的“官评官”做法，虽然包含了一些民主评议的程序，但由于把普通群众拒之门外，取消了民众对官员的评判权、决定权，显然是有缺陷的。

　　“官评官”从根本上说，是由少数人来评判和选择少数人，其弊端在于，第一，它使官员只亲近干部，而不亲近民众，可以不走“群众路线”，但必须走“干部路线”，由此助长了官员脱离民众、漠视民众疾苦的不良风气。由于评判权不在民众手中，官员当然不怕在民众面前丢分，就怕在上级、同级和下级面前丢票。第二，它使官员在日常工作中，对上级极尽恭敬从命，对同级一团和气，对下级你好我好。于是乎，大家尽量回避矛盾，不敢批评，一片“赞扬声”，到处是“和谐”，甚至出了问题，也还要包着、护着。第三，它助长了不良倾向，少数官员为了在考核评价中得到“高分”、“高票”，不惜采取种种不正当的手段，找关系、走后门，为了“拉选票”，搞小恩小惠、吃吃喝喝，干扰、破坏了党的干部路线和方针的贯彻执行。总的来说，“官评官”源于官员内部的考核评价，要么导致官员在工作中只唯上、不唯下、不唯实，要么就是碍于面子、容易走样、流于形式，最终使政府脱离民众。

　　“官评官”带有严重的封建痕迹。在中国数千年的封建制度下，统治阶级内部主要依靠“官评官”、“官选官”的方式来自上而下地评价官员、擢升官员。例如，征辟、九品中正制等方法。征辟主要有皇帝征聘与公府、州郡辟除两种方式。皇帝征聘是采取特征与聘召的方式，选拔某些有名望的品学兼优的人士，或备顾问，或委任政事。辟除是由公府高第或由公卿荐举与察举，可出补朝廷官或外长州郡。九品中正制是由在朝官中推选有声望的人担任各州、郡的“中正官”，负责察访本地士人，按其才德声望评定九个等级，然后根据士人的品级，向吏部举荐。吏部依据中正的报告，按品级授官。这样的“官评官”、“官选官”的方式，尽管也出自于以公心、公正地选拔人才的要求和追求，但却无法保证得到这样的结果，致使统治阶级形成小圈子、任用亲信、抱团结帮，官场生态日渐恶化，最终难以逃脱“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的“政治周期律”。

　　由此可见，群众路线要从根本上得到贯彻实施，必须逐渐改革“官评官”，最终实现“民评官”。“官评官”作为干部的考核评价机制，由于丢掉了民众，只依靠组织人事部门自身通过自上而下地运作，一味地依赖官员，仅仅把他们的看法、意见当作“尺子”，是很难衡量出好官员的。

　　“民评官”能评出官员的干劲、水平和境界，评出说实话、干实事、求实效的清新政风

　　与“官评官”相反，在新世纪初，中国一些地方的基层开始兴起“民评官”活动。“民评官”把对官员的评价、推荐权力，直接交到民众手上，使得官员由对上负责转为对下负责，必须认真倾听民意，顺应民情，服膺民愿，从而很好地解决了政府和官员的执政合法性和政绩认定的问题。因为如果不搞“民评官”，任何一级政府和官员，都会声称自己是代表民众的，都会想尽一切办法说自己的政绩是显著的，老百姓是满意的。正因为这样，邓小平认为，官员自己说的不能算，必须把“人民高兴不高兴、赞成不赞成、答应不答应、拥护不拥护”作为衡量一切工作成败得失的标准。据此，党的十八大报告确立了服务型政府建设的四条标准，其中一条就是必须“人民满意”。

　　其实，在社会主义史上，巴黎公社早就开创了“民评官”。巴黎群众创造了多种多样的形式对官员开展评论和监督。第一，要求公社委员和各级领导人向群众报告工作，解答各种质询。当时巴黎有俱乐部36个，国际巴黎支部32个。这些组织非常活跃，经常召开会议，讨论研究公社大事。第二，要求公社委员和各级领导人通过公社刊行的《公报》和《公告》，向群众公开宣布各种法令、声明、通告等，使人民群众及时了解公社的决定和措施。对于公社的失误和错误，也毫不隐瞒地公布于众。当时巴黎还有各种各样的革命报刊16种，经常反映人民群众的意见和要求，接受民众的评判。第三，要求公社委员和各级领导人接受群众的来信来访。巴黎公社的人民群众政治热情十分高涨，他们经常向公社写信反映意见，提出中肯批评和书面建议。公社官员对群众的来信来访十分重视，总是认真讨论，及时改进。

　　同时，广泛推开“民评官”活动，对于在基层社会培育民主、调动民众参与政治，无疑起到了一种积极而稳妥的推动作用。“民评官”活动的普遍开展，必将使民主由一种远离人民群众的陌生理念转变为基层社会普遍遵守的运行规则，可以为训练基层群众的民主素质和能力、奠定民主制度的社会基础提供制度化、经常化的实践。这样，当基层社会掌握了运用民主程序和自治组织载体，表达意愿、反映要求并能实现自己的利益需求时，民主就将成为人们的一种日常习惯、一种生活方式。

　　无论是过去还是今天，“民评官”都使官员不能再把眼睛盯向周围的小圈子，而是要投向广大民众，由此评出了官员的干劲、水平和境界，使官员的工作作风和精神面貌发生了明显变化，形成了想干事、能干事、干成事的浓郁氛围，弘扬了说实话、干实事、求实效的清新政风。政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心。开展“民评官”活动对于深入贯彻落实党的群众路线，促使官员始终牢记并坚持立党为公、执政为民的宗旨，具有极大的政治效应。甚至可以说，广泛地、扎实地开展“民评官”活动之时，就是“权为民所赋、权为民所用、情为民所系、利为民所谋”得到有效的贯彻落实之时。

　　（作者：许耀桐 国家行政学院科研部主任、教授、博士生导师）