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财权要与 事权匹配

发布时间:2013年08月27日 04:08 | 来源:光明日报
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CFP

核心提示

  过紧日子,只能“紧政府”不能“紧民生”

  各级政府的事权和财权需明确划分

  给地方政府“开一条正道,堵住那些歪门”

  近日,财政部财科所课题组发布研究报告指出,2013年以来,我国财政收入增长面临着两个突出矛盾:一是财政收入特别是中央财政收入增速明显放缓,二是财政收入放缓与财政支出刚性增长反差形成“悬殊额”。在今年财政收入增幅放缓的情况下,新老问题正“倒逼”财政改革提速。如何构建地方税体系、让财力事权匹配,推进预算透明,健全地方政府债务管理,保障民生支出,支持稳增长,都需要改革加以破解。

  “慢”增长:“紧政府”还是“紧民生”?

  财政部发布的7月份财政收支情况显示,中央财政收入1—7月累计增长率低于年初目标。对此,财政部财政科学研究所副所长白景明表示,今年中央财政收入要达到7%的增长目标有一定难度。但在收入增速放缓的同时,前7个月民生等重点支出得到保障。其中,教育支出10216亿元,同比增长9.5%;文化体育与传媒支出1014亿元,同比增长9.7%;医疗卫生支出4371亿元,同比增长19.3%;社会保障和就业支出8572亿元,同比增长14%。

  在我国经济高速发展的语境下,社会资源配置公平性矛盾日渐凸显。“财政资金对教育医疗及养老保险等公共领域投入不足、各区域保障体系发展失衡等痼疾一直未得到彻底根治。但与此同时,政府收入却呈现增速放缓势头。”财政部财科所副所长刘尚希说,这意味着,政府资金的使用效率必须得到提高,只有将“好钢用在刀刃上”,才可能彰显出公共服务绩效。

  “过紧日子,只能紧政府不能紧民生。”刘尚希指出。今年年初,《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》提出,“完善财政转移支付制度,减少、合并一批专项转移支付项目,增加一般性转移支付规模和比例。”目前,可喜的变化是:随着转移支付结构不断调整和完善,资金正源源不断地输入环境治理、民生建设等领域。

  中国社科院财经战略研究院院长高培勇表示,政府“过紧日子”不能停留于“喊口号”。不少地方已经习惯于以支出买政绩,更有些地方已经形成了年年瓜分“超收”、岁岁改善福利的思维定势和行为模式。“对于这些长期存在于我国经济社会运行过程中的体制性‘顽疾’,应当有清醒的认识并加强治理。”高培勇说。

  比如,要防止一些地方为了缓解当前的收支矛盾,以及延续政绩风光的需要,而对税务机关摊派超出实际的“硬任务”,从而向企业和居民收取“过头税”;防止一些政府部门动用非规范性手段攫取非规范性收入,从而重蹈“乱收费”覆辙等。

  “土”财神:“卖地还债”能否持续?

  数据显示,今年1—6月全国306个城市共交易土地15493宗,土地出让金高达1.13万亿元,与去年同期相比大幅增长60%。据统计,多地土地出让收入能占到地方公共财政收入的三成以上,“土地财政”势头依旧不减,各界忧虑地方财政转型出路。

  “对于那些高度依赖土地财政的地方来说,离开土地之后他们就不会玩了。”中国土地学会副理事长黄小虎表示,土地出让金是地方政府不折不扣的“钱袋子”。

  近期,审计署公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示,截至2012年末,18个省会和直辖市,有17个承诺以土地出让收入来偿债,比例高达95%。对此,中国社会科学院财政税收研究中心秘书长张斌说,在现有财政体制下,土地出让收入是地方政府进行基础设施建设和偿还债务的资金来源。

  市场分析人士指出,“土地财政”模式正逐渐进入低潮,地方债务风险加大,一旦地方不能开源节流从根本上解决债务问题,那么债务风险就有可能演变为危机。

  近日,财政部部长楼继伟表示,财政部将针对不同类型地方债分门别类采取措施,总的方向是“给地方政府开一条正道,堵住那些歪门”。对此,中国人民大学财政金融学院教授赵锡军说,发行地方债以及地方自行发债试点,都是在向传统的“土地财政”开刀,试图通过更为科学合理的方式做到地方政府财政收支的合理均衡。但关键是,“如果地方政府在风险控制预警方面能提高透明度,发债的积极效果会更好。”赵锡军说。

  “权”文章:该给地方多大财权?

  “中国现行分税制财政体制运行近20年,有效缓解了中央财政困境。但随着时间推移,对地方财政运转的不良影响也日益明显。”审计署财政审计司副司长马晓方说,“2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告”指出,实际工作中政府间事权划分并不明确。目前,中央和地方共同承担的教育、卫生、支农等多个事项的支出责任多数未明确,而少数明确支出责任的事项,上下级政府又交叉安排支出。事权划分不清,导致有些事没人管,有些事多头管,行政效率低下。

  最近,有关财政体制改革的消息密集放出。7月11日,楼继伟在参加第五轮中美战略与经济对话时表示,正在酝酿财政改革以支持经济和财政的可持续发展。其中方向之一是“调整中央政府和地方政府支出责任,适当增加中央政府的支出责任,保障市场更加统一、公平和基本公共服务的全国均等化”。

  刘尚希表示,这意味着下一步的财政体制改革涉及事权调整,政府间的事权未来可能上移,实现事权合理划分。相关数据显示,1994年分税制改革后,中央财政收入和地方财政收入相当,但地方财政支出远大于中央财政支出。有学者统计数据显示,地方政府用45%的预算财力承担75%的事务,这是当前最严重的问题——财力事权不匹配。

  在分税财政体制中,事权划分的最大问题,是财力相对集中在中央、省级,而事权分散在基层。大量的具体支出责任主要落在市县基层政府身上,而基层政府可支配财力又较少,形成责任在基层、财权在上级的不合理局面。

  由于分税制实施至今仍未明确划分各级政府的事权和财权,本应通过财政体制解决的问题,却大量以转移支付来解决。而转移支付这种非市场性的分配关系,必然带来诸多问题。审计署审计发现,有42%的资金被结存在各级财政或主管部门,拨付到项目单位的资金又有近2%被虚报冒领、挤占挪用,而抽查的项目中23%实施进度缓慢或建成后未实现目标。

  审计报告明确提出:要合理划分各级政府间事权;按税种的经济属性划分中央与地方收入,充实地方税体系,保障其履行事权所需的财权;切实提高一般性转移支付比重,清理撤销不属于中央事权的专项转移支付。

  有关决策进程已经启动。不久前召开的国务院常务会议就提出,今年要在财税等重点领域加大改革力度。楼继伟近日透露,目前财政部正在认真研究地方税体系建设,以及如何大力压缩合并专项转移支付,增加一般性转移支付等。

  “针对上述问题,当务之急就是调整中央和地方在财权和事权上的分配。”刘尚希说,如果大幅度降低国税比重,由于中央财政转移支付压力较大,同时可能面临赤字风险,因此操作起来难度较大。现阶段可以考虑增加中央支出,明确公共服务归中央、民生保障归地方、投资归市场,降低地方财政支出压力,以实现财权与事权相匹配。

  “在上收部分事权的同时,中央应适度下放部分财权,以稳定地方财源。”刘尚希说,据测算,在“十二五”期间“营改增”全面完成后,地方掌握的唯一主体税种营业税就进入共享税序列。如其他税种不做相应调整,增值税在全部税收收入中占比会跃升至55%以上。如继续按中央与地方增值税分成比例75∶25分配,地方税收会大幅减少。因此,可考虑提高地方在增值税、企业所得税等共享税中的分成比例。(杨 亮)

  近年财税改革足迹

  2001年,以建立国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度开始试点。2011年,所有中央预算单位和所有一般预算、政府性基金和国有资本经营预算资金都将实行国库集中支付。

  2006年1月1日起废止《农业税条例》。2009年起,增值税转型改革实施,成品油税费改革实施。

  2011年1月1日起,中央各部门各单位的全部预算外收入纳入预算管理。

  2011年9月1日起将个人所得税减除费用标准由2000元/月提高到3500元/月。

  2013年,各省级政府要全面公开省本级“三公”经费,争取2015年之前实现全国市县级政府“三公”经费全面公开。

  2013年8月1日起,“营改增”试点在全国范围内推开。 (杨亮整理)

  专家观点

  中国人民大学财政金融学院教授安体富:

  中国经济得以快速发展,分税制功不可没。然而到今天,分税制面临几个问题,一是中央与地方的事权划分;二是中央与地方的收入划分;三是政府间财政转移支付制度。改革,首先要解决中央与地方的事权划分,明确中央和地方的责任。

  财政部财科所副所长白景明:

  下半年地方财政收入会好于上半年,但减收压力犹存。8月1日营改增全国推广会带来比较大的减税压力。另外,8月1日起,对小微企业中月销售额不超过2万元的增值税小规模纳税人和营业税纳税人,暂免征收增值税和营业税,预计年减税规模近300亿元,这也将在一定程度上影响下半年地方公共财政收入。

  财政部财科所所长贾康:

  必须以合理界定各级政府职能即“事权”为始发环节,构建“一级政权,有一级合理事权,呼应一级合理财权,配置一级合理税基,进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算,并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制,加上必要的转移支付制度。

  国务院发展研究中心研究员刘云中:

  当前,地方债偿债主体不够明晰,各级政府发债行为中的资产、财政收入和支出、预算等都不够透明,加剧了偿债风险。这就需要明确偿债主体、主体偿债能力以及公开透明的地方债统计和政府资产。(杨亮整理)

责任编辑:钟海
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