为了安居梦——破解世界性难题的“中国棚户区改造样本”

为了6000万棚户居民的安居梦——破解世界性难题的“中国棚户区改造样本”

　　1日，内蒙古包头。

　　首期7栋北梁棚户区安置楼房竣工封顶，标志着这片有着9万居民的棚户区改造工程全面进入提速阶段——

　　到今年底，北梁棚户区将会有1.15万户、3万棚户居民入住新居。

　　不仅是内蒙古包头，吉林、山东、湖北、江西……此时此刻，全国各地的棚户区改造正在紧锣密鼓展开。

　　按照党中央、国务院部署，今后5年我国将再改造各类棚户区1000万户，加上前5年开工改造的1260万户，意味着中国用10年时间，一举解决6000万棚户区居民的忧居问题。

　　安居梦，棚户居民的梦——

　　从棚户到楼房，从“忧居”到“宜居”，千千万万棚户区家庭实现安居乐业的梦想从未有如此之真切；

　　从局部到全面，从“破题”到“攻坚”，中国让更多棚户居民共享发展成果的信念从未有如此之坚定。

　　棚户区改造的“中国方位”：棚改提速攻坚，这是党和政府的庄严承诺，也是一张加快实现棚户居民“安居梦”的时间表

　　尽管这是一间仅约20平方米的平房，却浓缩了高俊平的大半辈子。57岁的他，出生于此、娶妻于此，就连儿子娶媳妇亦是于此。

　　对于许多城市居民而言，这也许只够做一间卧室，然而对于高俊平一家4口人来说，做饭、睡觉、会客全在这里。

　　“大炕旁边安张小床，睡觉中间拉个帘子就行了。”房子小且不说，由于无供暖和下水，冬天最难熬。他说：“烧煤取暖，屋子里都是灰，冬天也只能去外面上卫生间。”

　　高俊平家，正是包头北梁棚户区的缩影。

　　位于包头东河区的北梁，是这座城市历史文化的发祥地，素有“包头文化根系东河，魂归北梁”之说。

　　谁能想到，拥有300年历史、曾经繁盛一时的北梁，随着城市变迁、产业转移，如今却成为内蒙古自治区最大的城市棚户区：13平方公里范围内，90%以上是超过50年的土木结构危旧房屋，人均住宅面积不足15平方米。环卫、供水、排污等基础设施严重滞后，有的地方平均900多人用一个厕所。

　　北梁棚户区，可谓包头城市发展之痛。然而，这痛并非包头独有。来自住房城乡建设部的调查数据，各地近期计划改造的棚户区尚有1400多万套。

　　棚户区改造是一个世界性难题。联合国人居署报告显示，2010年世界低收入居住区贫民人口已达8.276亿人，接近全球城市人口的四分之一。

　　与国际上不少城市中由外来人口涌入、聚集成群，形成缺少管理的“贫民窟”性质所迥然不同的，中国最初形成的棚户区中大多数是产业工人，他们为国家建设做过历史性贡献，但是由于资源枯竭和体制转轨等因素，大量职工下岗失业，不少人成为低保户，住房无法改善升级。

　　以中国棚户区最多、最集中的省份辽宁为例，作为老工业基地，2005年前这里有着70多万户、210多万棚户居民。这些源于“一五”时期的棚户区中大多是老产业工人和他们的后代，80%以上为低保户和低保边缘户。

　　此外，值得注意的是，中国正步入人类历史上最大规模的城市化加速过程，面对汹涌人口向城市转移，“城中村”等诸多新型棚户区问题也在凸显。

　　棚户区脏乱差与城市现代化进程形成强烈反差。中国社会科学院城市与竞争力中心主任倪鹏飞说，中国棚户区的存在是我国经济社会发展不平衡、城市内部“二元结构”的一大表现，也是当前我国加快推进城镇化、实现全面建成小康社会进程中面临的突出问题。

　　小康不小康，基础在住房。

　　进入21世纪，顺应百姓对生活改善的热切期盼，破解棚户区问题越发成为中国面对的迫切时代课题；而随着国家综合经济实力的不断提升，启动大规模的棚户区改造也有了现实可行性。

　　在全面建成小康社会的进程中，在实现中国梦的伟大征途上，让棚户区居民梦圆安居梦，党和政府不失时机地推开了这项伟大的民生工程——

　　这是一张棚户区改造的“时间表”：

　　2004年，辽宁率先在全国启动全省范围内的棚户区改造；

　　2005年，国家启动对中央下放东北三省煤矿棚户区的改造；

　　2008年，中央加快建设保障性安居工程，棚户区改造作为其主要内容全部启动；

　　2010年，中央又全面推进城市和国有工矿棚户区改造工作；

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　　2008年至2012年，全国5年内开工改造各类棚户区1260万户，基本建成750万套，安排各类棚改补助资金1500多亿元，已有2000多万棚户居民圆了安居梦。

　　一步跨越几十年，梦想快速变成真。

　　昔日辽宁抚顺莫地沟棚户区曾流传着这样的顺口溜：“莫地沟，穷人沟，遍地是小偷；莫地沟，胡子沟，进沟先翻兜，有女不嫁莫地沟”。棚改前，这里有七、八年没娶进过媳妇、100多个光棍汉，70多个单亲家庭，刑事犯罪高发；而2009年棚改建成106栋楼房、安置回迁居民6400户后，一年内就娶进了21个媳妇，治安案件下降了86%。

　　无独有偶，“莫地沟”棚户区闻名辽宁，但从抚顺向东300公里的吉林通化，这里也有个知名的“二道沟”棚户区。

　　“当年我嫁到二道沟，就从来没带同事朋友来家里过。人家问我住哪儿，我不好意思说住二道沟。”药厂退休工人李琴华笑着说。

　　她家原来的40平米的土坯房在大沟最里面，沟深坡陡，连自行车都骑不了。不管多累、多热，每天早上四点半就要起床掏炉子、不然来不及做早饭。冬天外面烟熏火燎，床单洗了不敢晒出去，就在土炕上烘，烘来烘去白床单干了也成灰的了。

　　棚改启动后，二道沟原地建设了现代化小区弘康丽城，将小区最好的位置留给了16幢回迁楼。2011年底，包括李琴华家在内的832户居民喜迁新居。通过保底安置，她没花一分钱换了个60平米的两室一厅。

　　如今小区内绿荫蔽日，还有文化广场、喷泉、雕塑，一个4000多平方米的大型超市正在建设，周边拥有三个高标准的公共汽车站点，还有大型的幼儿园和医院。

　　“穷家变新居，大家特羡慕。我这才真正感觉融入了城市生活。”搬新家时，李琴华什么家具都没有留，连被褥都买了新的，喜洋洋地请亲戚朋友来做客。

　　住房城乡建设部部长姜伟新说，实践证明，棚户区改造是重大的民生工程和发展工程，有效改善了困难群众住房条件，缓解了城市内部二元矛盾，提升了城镇综合承载能力，促进了经济增长与社会和谐。

　　中流击水，尤须趁势而上。

　　“尽管成就巨大，但棚户区改造工作还远不是终点。”住房城乡建设部住房保障司司长冯俊说：“目前，我国仍有上千万户家庭，身在棚户区，心怀上楼梦。”

　　“棚户区改造要让群众从忧居变宜居，这是百姓天大的事，即使有天大的困难也要做下去。”这正是党和政府做出的庄严承诺。

　　棚户区改造的“中国模式”：攻坚克难，依靠不懈奋斗和探索，一条实现集中连片贫困居民安居梦的可行路径日渐清晰

　　2200多万户、6000万棚户区居民，这相当于一个英国的总人口数量。

　　要想在短时间内，解决如此众多的棚户区住房问题，不仅国内无先例可循，而且在国际上也是绝无仅有。

　　然而，面对这一世界性难题，经过不断的探索和创新，中国逐步走出一条适合中国国情、极具中国特色的棚户区改造之路。

　　一种“政府主导、市场运作”的棚改机制得以验证确立——

　　在全国这一轮大规模棚改启动前，辽宁省早在1987年就曾尝试主要运用市场化模式改造棚户区，但却无力推动改造大片、处于偏远地段的棚户区。按照1987年至2004年推进速度测算，如要全部改造全省棚户区则需50年。而从世界上一些城市中改造低收入居民住区的经验看，以居民为主的自下而上的参与式改造模式，推行效果也不明显。

　　从2005年起，辽宁省探索“政府主导、市场运作”的机制，取得了成功经验，并在各地实践中不断验证确立，一些多年无法改造的棚户区项目由此破解。

　　“十三排”，是湖北省黄石市最大的工矿棚户区。这个有些奇特的名字来源于几十年前黄石工矿企业最初的13排简易工房，由于一直没能改造，以至于形成了从街道向山区绵延开来的大片低矮棚户群。

　　黄石房管局副局长吴金文说：“‘十三排’改造提了很多年，市、区两级政府也多次想引进开发企业来实施这个项目，但一算账，最少得亏4亿元以上，最后都放弃了。直到2009年，由于明确了运行机制，有政府资金兜底，项目才得以启动。”

　　联合国人居署专家班吉·奥仁拉·奥因卡评价中国棚户区改造经验说，政府合理有效地分配资源是棚户区改造成败关键。若没有政府扮演的领导角色，不可能在短时期内获得巨额资金，不可能同时在不同城市开展棚户区改造项目。

　　一种“实干奋斗、团结协作”的棚改精神正在发扬光大——

　　事非经过不知难。棚户区改造是个庞大的系统工程，涉及规划、动迁、建设、分配等诸多繁琐任务。

　　而随着棚户区改造的深入推进，我国又按棚户区性质细分扩至城市及国有工矿、林区、垦区、中央下放煤矿棚户区乃至“城中村”等类型，其政策性之强、涉及部门之多也是前所未有。

　　按照党中央、国务院部署，全国棚改“一盘棋”，各地政府齐抓共管，社会各方力量积极投身其中。仅以棚改中最为关键的资金为例，各地摸索出一套“中央补一点、地方出一点、银行贷一点、市场筹一点、企业和居民拿一点”相互协作的基本做法，5年间全社会共投入资金高达1.92万亿元。

　　包头市副秘书长、建委主任刘程民说，一个项目从启动到完成约需三年到五年的时间，由基层群众、政府部门、规划单位、开发商、银行等多个环节构成一个封闭环，中间缺少任何一环的努力，这个封闭环就会断裂，项目就会被拖延。

　　集聚阳光可以生火，收拢五指方能成拳。

　　棚改牵一发而动全身，无论过去、现在，还是将来，都需要大力发扬以“实干奋斗、团结协作”为核心内涵的棚改精神，为更多棚户居民实现安居梦提供巨大的动力支持。

　　一种“造福百姓、促进发展”的棚改效应不断彰显提升——

　　初秋的周末，江西南昌棚改项目抚生家园的一户居民住宅里，72岁的陈淑英老太太正坐在沙发上悠闲地看着电视。此时阳光从客厅玻璃窗外斜射下来，家里棕色的实木地板闪闪发光。

　　对于长年蜗居在低矮阴暗棚户的陈老太来说，这样的阳光，她等了30年。

　　老伴在几年前去世后，陈老太在30平米的小黑屋里，天天心情郁闷。但在两年前按“拆一还一”方式搬进现在50平米的棚改新家后，她拿出积攒的1万多元铺了实木地板、买了平板电视，把家里装饰一新。用现在陈老太的话讲就是：心里敞亮多了！

　　阳光洒进敞亮新居，安居梦想正转为现实。棚户区改造改善百姓生活、促进经济发展的“双向驱动”正能量效应不断放大。

　　棚户区改造与钢铁、水泥、化工、家电等产业关联度极高，能促进物流、餐饮、家装、信息等服务业发展，上下共带动40多个产业，是扩大内需的重要举措。尤其是在当前中国经济放缓的关键时期，正在提速的棚户区改造成为了新的经济增长点。

　　据测算，棚户区改造直接和间接投资每增加40万元，就可增加1个就业机会。今后5年改造1000万户棚户区，可带动全社会投资逾2.5万亿元，年均为近200万人提供就业机会。

　　中国棚改之路，吸引世界瞩目。

　　“这是人类一项伟大的工程。”在参观完辽宁抚顺市棚户区改造纪实展馆后，世界知名城市与区域规划专家爱德华·布莱克利在留言中这样评价。他表示，在全球化的进程中，这里棚户区改造的实践为新兴国家和许多发达国家提供了宝贵的经验。

　　棚户区改造的“中国理念”：以人为本，让梦想的光辉照亮棚户区，一份让更多棚户区居民共享改革发展成果的信念更加坚定

　　春风化雨，泽被神州。

　　从今年初开始，高俊平就明显感到了北梁棚户区改造加快的步伐。从中央领导到地方干部、再到棚改工作人员，位于社区街道旁边的高俊平家中，就频繁迎来众多调研的“客人”。

　　“真想早点搬进新房！”他感到安居梦从未离自己如此之近，“希望自己的新房子能大一点，周围的服务配套建设也快点跟上，这样就方便多了。”

　　高俊平的希望，正是广大棚户区居民搬迁新居的真实心理写照。

　　近年来，到过许多大规模棚户区改造项目的住房城乡建设部住房保障司司长冯俊，对棚户居民的心态十分理解。“棚改是件好事，但有些地方还存在个别群众不愿意搬迁的情况。有的嫌住得远不方便，有的认为拆迁补偿不合理，有的觉得住楼房提高生活成本不划算等。”

　　“棚户居民有自己的心酸，要充分体谅他们患得患失的难处。群众利益诉求多元，这就要求棚改必须秉持以人为本的理念，才能把好事办好。”他说。

　　让利于民，这是棚改工作的基本出发点。

　　此时此刻，江西南昌湾里区棚改项目也正在如火如荼施工：这个项目一期工程也将于9月份封顶，几十栋高层建筑就屹立在距离滕王阁－梅岭国家森林保护区一公里处的青山绿水间。

　　“棚改就是让群众得实惠。我们把最好的地块用于安置棚户区居民，使用最好的设计最好的施工，把棚户居民的利益放在第一位。”湾里区副区长喻洪说。

　　湾里区棚改中坚持“民利优先”为第一原则，创造出“2个月内2000多户居民、50多万平方米拆迁顺利完成、期间没有一户上访”的“湾里速度”。

　　有开发商算过一笔账，如果当地政府将这里的地块拿来修建景区高档公寓或别墅，不但可以少投入10多亿元，而且可以获得10多亿元的土地出让收入，一里一外就是20亿元，对于基层政府来说，这绝对是笔不菲收入。

　　棚改本质就是让困难群众得实惠。目前，各地对棚户区改造实行“保底”安置，安置标准普遍达到户均45平方米以上。吉林、山东、内蒙古等不少地方对最困难群体设计了最低套型的生活保障房，采取“赠送”或“廉租”等形式，让这部分棚户居民少花钱甚至不花钱就能住上新房子。

　　公平与否，这是棚改工作的核心要义。

　　“所有人都要一把尺子量到底。”今年以来一直投身北梁棚改工作的包头东河区财神庙街道办事处主任石丽娜说，“拆迁补偿，群众关心的不仅是得到多少，更关心是不是一碗水端平。棚户区居民中弱势人群多，有相当一部分还经过若干次搬迁，他们最害怕面临新的不公平。”

　　由于坚持公开公正，不少地方尽管拆迁量大，却没有发生上访、“钉子户”等现象。2011年，黑龙江森林工业总局柴河局一次性拆迁4000户、桦南局一次性拆迁2108户，均做到了无上访户、无“钉子户”、无后遗症。“在政策范围内最大让利于民，实施中公正公平公开，这是我们棚改坚持的一条基本原则。”这里的负责人说。

　　解决后顾之忧，这是棚改工作的长久之基。

　　棚户区居民多是收入低、就业难等困难群体，但住房、生活方式骤然改变提升，有时也会引发意想不到的问题，一些地方甚至出现有的群众搬入棚改新居后竟无力负担暖气费、物业费等窘迫状况。

　　有“铜都”之称、面临资源枯竭产业转型的安徽省铜陵市，近年来将棚户区改造列入“一号民生工程”，从2010年至2013年全力推进3万户的棚改任务，推进中尤其注重改善居民的生产、就业、就学、就医等配套条件。“让他们住得起房，也住得稳房。”铜陵市市长侯淅珉说。

　　“棚改绝不仅仅是盖房子，棚改事实上使挤压了几十年的社会综合问题集中显现出来，这牵涉棚户居民生产生活方式的深刻变革。”侯淅珉说，“棚改工作要更注重由‘输血’转向‘造血’，切实解决好棚改群众的后顾之忧。”

　　棚改，也是考验干群关系的试金石。

　　在包头东河区财神庙街道办事处红星社区工作人员的办公室里，一幅插着13面小党旗的地图格外引人注目，这是红星社区党支部、居民小组的分布图。

　　为了能让棚户区居民充分了解政策，在街道党工委的领导下，北梁棚户区建立了123个基层党支部和居民小组，让每一位社区党支部干部、居民小组长深入棚户基层，担当起“政策宣传员、民意征集员、矛盾化解员”，先后征集了100多条群众意见，逐一研究分析解决。

　　如今，高俊平就等着补偿方案早点公布，各家可以自愿选择搬迁类型。“社区干部反复到家里来征求意见，我们有意见就提，没什么藏着掖着的。有党和政府关心，我们的日子更有盼头！”他说。

　　这是一个棚户居民的心声，这是普通人家对国家的认同！

　　棚户区改造，寄托着无数棚户居民的梦想，体现着党和政府以人为本的理念，前所未有地将家国梦紧紧相连。

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　　梦想启航，实干兴邦。

　　尽管棚户区改造推进顺利，但是随着时间的推移，如今剩下的多是“硬骨头”：不少棚户区位于中西部地区、独立工矿区、资源枯竭型城市和三线企业较集中的城市，位置偏远；在城市中待改造的项目，多数商业开发价值低；改造成本持续高企，各地棚户区改造的资金缺口普遍较大。

　　“相比前5年，今后5年完成1000万户的任务更需艰苦的奋斗！”住房城乡建设部副部长齐骥说，“但从前几年棚改推进节奏和力度来看，这一目标符合实际，也是经过努力可以实现的。”

　　经过这一轮的攻坚战，中国将会基本破解集中连片棚户区难题，6000万棚户居民也在这前后10年内将住房梦圆。

　　民之盼，正是国之愿——

　　为了更多棚户居民早日实现梦想，棚改正以前所未有的力度与决心继续展开……