把工作重点更多地放在薄弱环节上——对福建省级扶贫开发工作重点县的调研与思考

贯彻群众路线 高端调研
把工作重点更多地放在薄弱环节上
——对省级扶贫开发工作重点县的调研与思考
调查人：尤 权 （中共福建省委书记、省人大常委会主任）

　　8月5日，尤权（右二）在福建省龙岩市长汀县三洲镇小潭村边的小树林里与村民们座谈。张永定摄

　　习近平总书记指出，全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会。我到福建工作十个月，通过广泛深入调研，对习总书记的这段重要论述感受非常深刻。改革开放以来特别是近年来，福建经济社会发展取得巨大进步，城乡面貌发生巨大变化，但沿海山区发展不平衡依然是突出问题。福建要在2020年前实现全面建成小康社会目标，重点和难点主要在山区，在扶贫开发工作重点县，这是福建发展中的薄弱环节。把工作重点更多地放在加强薄弱环节上，通过薄弱环节的突破，带动整体发展水平和整个工作水平的提高，是福建在全面建成小康社会进程中必须高度重视并紧紧抓住的一个战略性问题。

　　去年12月，中央决定我到福建工作，为尽快熟悉省情，我尽可能抽出时间到市县基层调研。全省58个县市（不包括区），我至今已走了35个，其中约一半属于发展相对滞后地区。虽然有的县走得比较匆忙，但通过这些点上调研和面上分析，使我对福建的基本省情，尤其对区域发展的不平衡性有了直观真切的感受，对福建发展的薄弱环节有了比较全面清醒的认识。

　　扶贫开发工作重点县是福建区域发展的薄弱环节

　　虽然历届省委、省政府对扶贫开发工作高度重视，采取了许多措施，但由于发展基础、资源禀赋、政策体制等因素制约，全省有23个县发展仍处于相对滞后水平，应作为全省扶贫开发工作的重点。这23个县存在的问题，主要表现在以下几个方面：

　　⒈综合实力偏弱，发展差距较大

　　2012年，23个省级扶贫开发工作重点县的生产总值仅占全省总量的9.1%，其中有15个县生产总值不足100亿元。地方公共财政收入仅占全省的4.2%，有5个县地方公共财政收入不足2亿元。人均GDP和人均地方公共财政分别相当于全省平均水平的60.6%和28.1%。我调研过的南平市松溪县去年生产总值仅为31.37亿元，宁德市柘荣县地方公共财政收入仅为1.71亿元，均为全省最低，与全省实力最强的县级市晋江相比，经济总量差了近40倍，财政收入差近50倍。更令人揪心的是，县域之间的这种差距还有继续扩大的趋势。

　　⒉产业基础薄弱，发展层次不高

　　总的感觉，23个县的产业底子都比较薄，基本以传统农业、资源型产业和传统服务业为主，特色产业不突出，工业项目不多，特别是带动力强、科技含量高的大项目、好项目偏少。从统计数据上分析，去年23个县工业增加值和服务业增加值仅分别占全省的6.5%、7.8%，三个产业结构为26.4：40.2：33.4，有20个县第一产业比重超过20%。今年5月7日至10日，我到三明市的明溪、清流、宁化、建宁调研，发现这四个县的第一产业比重都超过了20%。当然在调研中，我也欣喜地看到一些山区县扬长避短，发展起来一批特色产业。如柘荣县依托盛产太子参的资源优势，大力开发利用中药材，近年来共培育引进药业及关联企业17家，药业产值位居全省前列，有效优化了全县产业结构，第二产业增加值占比超过了50%。又如明溪县，大力发展红豆杉，全县种植面积超过6.5万亩，加工提取紫杉醇、他丁、替尼、喜树碱四大类50多个抗肿瘤药品种，去年年产值17亿元，同样形成了特色。但总体上看，23个县在资源的开发利用和精深加工上仍显不够，龙头企业数量不多，产业规模不大，产业链条不长。

　　⒊城镇化水平总体偏低，基础设施建设相对滞后

　　调研中，我感觉一些地方经济有了一定的发展，但在城镇规划建设上还比较滞后，存在体系不完整、规划跟不上、建设不配套的问题。体系不完整，就是区域中心城市、县城、小城镇的结构不完善。在南平发改委挂职的徐博士反映，南平的城市体系呈“哑铃型”结构，县城相对发达，中心城市规模和实力相对偏小，小城镇相对落后，这种城镇结构反映了中心城市难以辐射和带动县域发展；规划跟不上，就是在城镇建设中急于推进，先建设、后规划的现象比较普遍，体现在园区产业选择上，就是忽略产业规划，产生园区定位不明确、项目重复建设、无序竞争等现象；建设不配套，就是基础设施和配套设施投入不足，城镇功能不完善。受这些因素和经济发展水平影响，去年23个县城镇化率仅为40.6%，比全省城镇化率低了19个百分点，最低的宁化县仅31.8%。城镇建设既是“面子”，也关乎“里子”，积极稳妥推进城镇化，必须解决好城镇规划建设和基础设施建设上的问题。

　　⒋社会事业历史欠账多，城乡居民收入相对偏低

　　调研中，基层干部群众说，社会事业过去就投入不足，现有财力保障又弱，保障和改善民生“压力山大”，特别是在教育、卫生等公共服务领域历史欠账较多。座谈会上，财政部门负责同志介绍说，23个县50%以上的财政支出来自省级以上的补助，去年财政供养人均财力仅为7万元左右，不到全省县域平均水平六成，尽管省财政加大了补助力度，但这些县财政总体还是处于紧张运转的状态。与民生投入相对应，另一个表现在城乡居民收入水平不高。去年23个县城乡居民人均收入分别为18100元和8901元，分别比全省平均水平低了近10000元和1000元。我走访的长汀县三洲镇小潭村、松溪县花桥乡招沙甲村去年的农民人均纯收入分别为5072元、5020元，仅相当于全省平均水平的一半多。这些地方改善和保障民生任务艰巨。

　　薄弱环节是相对的、历史的。从某种意义上讲，薄弱环节问题，既是经济问题，又是社会问题，还是政治问题。通过一次次的调研和分析，我认为福建发展的薄弱环节，从区域角度讲，重点是23个省级扶贫开发工作重点县。但这个问题，不仅山区老区存在，沿海发达地区同样存在。在较发达的市中，同样有欠发达的县；在较发达的县中，同样有欠发达的乡镇；在较发达的乡镇中，同样有欠发达的村。因此，加强薄弱环节，是全省区域协调发展面临的共性问题。

　　扶贫开发工作重点县发展滞后的原因是多方面的

　　调研过程中的所见所闻、所思所想，让我越来越深刻地认识到，这些地方发展滞后的表现各有不同，其根源却有相似之处，唯有找准根源，对症下药，久久为功，才能突破困境，实现赶超跨越。

　　⒈受制于基础条件

　　23个县受地理、历史、区位等客观因素制约很大。

　　从地形地貌看，大多是山区县，平均海拔在500米以上。岭谷相间，平地狭小，耕地面积不到县域面积的20%，而且土壤干、瘦、酸，易受侵蚀，给生产生活造成了诸多不利影响，而且这种影响是持续的、长久的。从历史贡献看，这些县大多是革命老区或中央苏区，为中国革命作出了重大贡献与巨大牺牲。如，长汀县是全国著名的革命老区和红军长征出发地之一，第二次国内革命战争时期，不仅是福建苏区的首府，也是中央苏区的经济文化中心，素有“红色小上海”之美誉，当年为革命输送大量物资，6600多位烈士为革命英勇捐躯。

　　从区位功能看，大多是重要的水源地和生态屏障。23个县中有20个县处于主体功能区规划的限制开发区和禁止开发区，有10个还是水土流失治理重点县，发展受到限制大。如，长汀县是我国南方红土壤区水土流失最为严重的县份之一，尽管经过数十年的不懈努力，“昔日濯濯童山，如今萋萋绿洲”成为真实写照，但目前仍有45.12万亩水土流失地未开展治理，且大都处于交通不便的二、三重山，多为陡坡、深沟，治理难度大、任务重，正如习近平总书记批示所说，处在进则全胜、不进则退的关键阶段。同时，这些地方发展与保护的矛盾比较突出。

　　⒉受制于发展要素

　　目前，23个县发展面临的最大困难是对要素集聚力不足，自我“造血”功能不强，比较优势难以发挥。

　　人才匮乏是共性。调研中，各地普遍反映“人才留不住、引不来，队伍年龄老化”等问题。比如，松溪县现有公务员平均年龄47.5岁，事业单位中大专文化以下的人员占74%，大批本科以上和中级以上职称的专业人员流向厦门、福州等沿海城市。人才的流失和断层很大程度上制约了当地经济的发展，影响了当地的核心竞争力。

　　资金紧缺是瓶颈。调研中，各地普遍反映项目资金配套难、接续难等问题，一些农户和回乡大学生反映创业缺资金的问题。在松溪县花桥乡招沙甲村调研时，有个养蜂专业户对我说：“因为建设水库需要，村里的田少了，就依靠山林发展起养蜂产业，我牵头搞了个养蜂合作社，一是想自己搞大，二也想带着大伙一块致富，但关键是缺资金。”因此，创新农村金融服务，给农民发展提供资金，是我们要高度重视解决的问题。目前，农村信用社实力仍然相对较弱，金融服务创新还不能满足县域发展多样化需求。从全省面上的情况看，银行业金融机构对23个县的信贷投放量明显不足，去年23个县金融机构人民币各项存贷比为62.6%，远低于全省平均水平的87.3%。在县域资金匮乏的情况下，民间资金外流现象也比较突出，民资回归的比例偏低，影响了当地的项目建设和产业发展。

　　科技薄弱问题尤为突出。调研中，科技“短板”给我留下了很深的印象。这既有认识不足的问题，也有财力不足的问题。去年23个县科技支出仅占财政支出的1.1%。区域性科技创新体系的缺失，导致这些县大多发展以初级产品加工或资源开采为主的产业，科技含量低，市场竞争力不强，而且还伴随着高能耗、高污染，对转方式、调结构带来重重困难。

　　⒊受制于制度安排

　　调研中，我发现一些制度的安排还不能很好地把发展、保护与改善民生结合起来。比如，生态补偿标准问题。不少山区县为保护水源保护生态，放弃了对当地发展有较强拉动力的大项目，但下游对上游的生态补偿标准偏低，远远不能反映资源的生态价值。我了解到，松溪县茶平乡生态林的补偿，每亩扣除0.35元保险费外，只有11.65元，而如果农民改为种茶、锥栗等经济林，亩均年收入会超过2000元，这样的生态林补助标准显然难以调动农民保护生态的积极性。还有，水土流失治理很重要的一点是要确保老百姓不烧柴、不砍树，但是没有适当的利益驱动机制把保护生态与百姓生计结合起来，单靠行政命令难以杜绝砍树、割草。因此，建立健全生态补偿机制，真正做到“百姓富”与“生态美”的有机统一，值得我们好好研究。

　　再如，基层干部积极性调动问题。转变作风，创造好的发展环境，真心面对群众，最终还是要靠基层组织，靠基层同志。盼盼集团是一家食品生产企业，总部在晋江，在长汀县投资了一个很大的加工厂。我与公司负责人交流时问他：“在长汀这样经济相对落后的地区投资办企业，取得成功最重要靠什么？”他不假思索脱口而出：“靠当地政府的服务，我们企业很看重这一点！”由此我深受启发。他所说的政府服务，实际上就是当地干部的作风。对发展相对滞后地区而言，这是非常重要的投资环境。这些地区基层干部待遇偏低，对工作积极性会产生一定影响。松溪县的乡镇干部反映，现在村主干和村两委干部的工作量很大，村主干一个月就600元，有些财政困难村，两委干部辛苦干一年，一分报酬都拿不到。在松溪，我见到一个村支部书记，当村干30多年，为群众干了不少事，群众也拥护他，是全县唯一的农民全国劳模，可一上考场就不行。如何完善基层人员招聘录用办法，给那些能力强、威信高、很实干的村主干以特殊政策，更好地保护或激发他们的工作积极性，对于我们老区、山区、贫困地区来说就更为重要，值得深入研究。

　　⒋受制于思想观念

　　调研中，我切身感受到，条件相似的山区县之间和同一县内不同镇、村之间的发展落差，除了客观条件，最重要的是思想解不解放、眼界开不开阔。比如，松溪是全省经济总量最小的县，因地处闽北边远山区，交通信息不便，农产品销售是个短板，但松溪亚达食品有限公司，依托闽北名特优产品和有机食品、绿色食品资源，引进阿里巴巴淘宝网，打造了全省第一个地方主题特色馆和大型电子商务平台——武夷馆，预计年内销售额可突破2亿元，能有效解决农产品销售问题。再如，我到长汀策武镇南坑村，村支书是位女同志，她介绍说，过去南坑被人称作“难坑”，村民饱受水土流失之害，过着“种田填肚皮，打柴割草换油盐，养头猪等过年”的苦日子，1997年后村两委发动村民，扩种银杏、绿化荒山、整治溪流，还从沿海引进了银杏制品企业，搞起土地流转，创办了银杏生态园，昔日的“难坑”变成了如今“富谷”。

　　前段时间，我学习了习近平同志当年在宁德工作期间写的《摆脱贫困》这本书，里面就讲到要淡化贫困县意识，非常有针对性。大多欠发展地区由于长期所处的生活环境，会潜移默化产生一种贫困意识，比如怨天尤人、消极畏难、无所作为、“等靠要”等意识。“贫困意识”具有很强的危害性，会很大程度上削弱党组织与党员干部队伍的战斗力、创造力、凝聚力。扶贫先扶志，致富先治心。如果观念不转变，思路打不开，就是守着金山银山也创造不出财富来。

　　全面建成小康社会必须加快扶贫开发工作重点县发展

　　党的十八大提出了全面建成小康社会的宏伟目标。现在离全面建成小康社会的时间越来越近了，如何加快23个省级扶贫开发工作重点县发展，对福建而言是一个重大而紧迫的问题。为此，在深入调研的基础上，我提议把加快省级扶贫开发工作重点县发展问题，作为省委九届九次全会的主题，以省委省政府名义，制定出台了《关于进一步支持省级扶贫开发工作重点县加快发展的若干意见》，提出了明确的目标任务和政策措施，决心通过几年努力，使省级扶贫开发工作重点县的经济总量、财政实力、城乡居民收入、生态环境质量迈上一个新台阶，力争2020年前实现全面建成小康社会目标。

　　⒈加大政策扶持力度，发挥好“四两拨千斤”的重要作用。

　　政策扶持是推动23个县加快发展的重要保障。首先，要突出扶持的重点领域和关键环节。扶持重点要放在各地反映最集中的产业发展、财力保障、基础设施、金融服务、民生工程等领域。比如产业发展上，应综合考虑这些地方的资源禀赋和功能定位，重点扶持现代农业、无污染的农产品精深加工、生态旅游等绿色经济和先进制造业，同时降低产业项目的资金补助门槛，对符合生态和环保要求的项目，优先在这些地区布局。又如民生工程建设上，应加大资金扶持，把资金用于急需解决的教育、卫生、文化、体育等社会事业上，弥补历史欠账。只有抓住这些关键问题，才能使我们制定的政策发挥实实在在的效果。其次，要增强扶持的针对性和操作性。如基层非常关心的扶持资金问题，就要求我们要更加注重资金整合，加大资金投入力度，不撒“胡椒面”，把扶持资金切块定点投向23个县。除了各项资金、项目支持外，我们还要加大人才保障力度，鼓励干部到贫困地区任职挂职，逐步提高在困难地区工作的各类专业人才的待遇，努力营造人才进得来、留得住的环境。

　　⒉重“输血”更重“造血”，探索走出一条新的发展路子

　　加快23个县发展，不仅要“输血”，更重要是增强“造血”功能。要正确把握发展的趋势，用改革的精神、开放的思维、创新的理念去谋划发展，走出一条符合自身实际的发展路子。一是坚持绿色发展。生态环境是这些地区最大的优势。要牢固树立绿色开发理念，提高项目引进门槛，把好项目环保关，进一步加强水土流失治理、流域综合整治、地质灾害防治、造林绿化等工作，在发展过程中保护好青山绿水。二是坚持特色发展。坚持走特色化、差异化的发展道路，立足资源禀赋、产业基础、区域特点，因地制宜、扬长避短，培育有自身特色、有竞争优势的产业，努力形成“一村一品”“一县一业”。在城镇化过程中，要依托区位条件、生态、历史、文化特色，大力发展交通枢纽型、旅游景观型、商贸集散型等特色城镇，建设各具特色的美丽乡村。三是坚持集聚发展。必须把集约、节约作为加快这些地区发展的基本要求，通过大力实施“大城关”战略，推进县城和中心城镇的公共服务设施建设，提高集聚人口能力。推动产业向园区集中，集中力量搞好一至两个产业园区。注意集约利用资源，特别是土地的集约和节约，提高单位土地的投资强度和产出效益。四是坚持创新发展。积极探索新产业、新业态，发展新的经济组织，从思路创新、体制机制改革入手，重点解决好这些地区对土地、人才、金融等要素的集聚能力不足问题。

　　⒊强化体制机制创新，激发欠发展地区的内生动力

　　完善的体制机制是推动23个县加快发展、实现跨越的动力源泉。一要创新共建产业园区的山海协作机制。山海协作不是一般意义上的“富帮穷”，而是把山区的资源、劳动力、生态等优势与沿海的资金、技术、人才等优势有机结合起来，实现优势互补、合作共赢发展。近年来，沿海较发达的石狮、晋江市，分别与发展较为滞后的山区县政和、长汀共建产业园区，取得了比较明显的成效，其做法值得推广。要综合运用财政返还、用地指标调整、加大考评奖励等方法，鼓励山海结对共建产业园区。二要巩固对口帮扶制度。鼓励23个县对口的县市承担更多责任，发挥好“大手牵小手”作用，进一步巩固紧密型协作联系，深化产业合作，开展联合招商，并逐年增加扶持资金安排。三要落实省直部门挂钩扶持制度。制定好帮扶计划和实施方案，统筹协调推进各项任务，并进一步创新扶贫开发机制，提高省级补助标准，支持挂钩县发展。四要健全生态补偿机制。逐步加大财力转移支付力度，进一步完善资金分配办法，更加重视研究森林覆盖率、主要污染物减排完成情况等生态考核指标和办法，提高奖补额度，并对23个县予以倾斜支持。五要完善干部人才工作机制。引导干部树立“功成不必在我”的长远意识，多做打基础、利长远、惠民生的事。继续加强省直部门、经济较发达地区与23个县之间领导干部交流。通过招募派遣“三支一扶”高校毕业生、根据实际直接考核或专项公开招聘急需紧缺人才等方式，强化人才智力支持。完善基层人员招聘录用办法，充分调动基层干部的工作积极性。

　　⒋弘扬“弱鸟先飞”“滴水穿石”精神，凝聚攻坚突破的强大力量

　　改变落后面貌，不是一朝一夕的事，需要长期的艰苦奋斗。习近平同志在宁德工作时大力倡导的“弱鸟先飞”和“滴水穿石”精神，在今天依然具有很强的现实意义。首先，要进一步解放思想。越是落后的地方，就越要解放思想、更新观念，开阔胸襟、拓展思路，不等不靠、积极作为，找准自身比较优势与发展突破的结合点，扬长避短、取长补短，把优势做足，把特色做强，把短板补上。其次，要保持干事创业的韧劲。只要我们坚定信心、迎难而上，朝着看准的路坚持不懈地走下去，按照既定的目标一届一届抓下去，相信若干年以后肯定有大的变化。最后，要进一步形成推动发展的合力。摆脱落后面貌，还需要社会各界的支持帮助。要广泛开展社会扶贫，动员企业和社会各界参与扶贫，发挥扶贫协会、扶贫基金会等社会组织的作用。鼓励和支持民营经济发展，积极引导民间资金投资创业，广泛吸引外地客商投资兴业，鼓励本地在外能人回乡创业，支持县内各类人才领办企业，最大限度激发人民群众勤劳致富奔小康的积极性和创造力。