中央经济工作会议首提“着力防控债务风险” 防范地方政府债务风险亟待预算法修改提速

　　地方政府债务长期在一种缺乏法制约束的灰色地带中生长。除了修改预算法外，应该尽快进行“政府转移支付法”和“地方政府债务管理办法”的立法

　　允许地方政府在适度、合理和人大监督以及定量、定项目、定绩效目标等条件下列赤字，把责任明确到地方一级，公开接受人大的监督，才能对资本性债务进行规范，防止地方政府的债务过度扩张，有效地防范地方政府债务风险

　　在12月13日闭幕的中央经济工作会议上，“着力防控债务风险”首次被列入年度经济工作主要任务。

　　同期闭幕的全国城镇化工作会议则进一步要求，要在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度。

　　相关财税法领域专家告诉《法制日报》记者，要达到防控债务风险的目的，我国尚有很多立法工作要做。

　　地方举债政策逐步松动

　　1994年通过的《中华人民共和国预算法》规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债。

　　与此同时，我国开始实行分税制改革，中央财政所占比重逐步提高，出现了财权层层上收、重心上移，事权层层下放、重心下移的局面。

　　“随着地方经济建设的发展，城市基础设施规模的扩大，城镇化的发展，相应地方财权跟不上，支出持续上升，缺口不断加大，各地区各层级地方政府纷纷以不同方式举债或负债经营。”厦门大学法学院教授卢炯星在接受《法制日报》记者采访时分析。

　　“为增强地方政府财政自主权，提高财政保障能力，应当适当放开地方发债。”中国财税法学研究会副会长、中国政法大学财税法研究中心主任施正文说。

　　在不久前通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，这样的观点首次获得中央呼应。决定提出，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。

　　施正文认为，对于地方政府发行债券，这是个重大突破。

　　事实上，此前，地方政府债券的发行，也正通过试点的办法朝着逐步放开的方向迈进。

　　2011年10月，财政部下发《关于印发〈2011年地方政府自行发债试点办法〉的通知》。通知称，经国务院批准，2011年在上海市、浙江省、广东省及深圳市试点地方政府自行发债。

　　2013年，经国务院批准，自行发债试点范围扩大，在沪浙粤深四省市的基础上，增加了江苏省、山东省。

　　今年7月，财政部发布《2013年地方政府自行发债试点办法》，规定2013年政府债券期限为3年、5年和7年，试点省（市）最多可以发行三种期限债券，每种期限债券发行规模不得超过本地区发债规模限额的50％（含50％）。

　　建立债务风险防范机制

　　如何防范债务风险是人们对放开地方政府发债最大的担忧。

　　十八届三中全会决定在作出允许地方发债表述同时，提出了要建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。

　　12月10日至13日，中央经济工作会议在北京举行。在会议提出的明年经济工作主要任务中，着力防控债务风险首次被列入。

　　会议提出，要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险各项工作。

　　会议中一个广受关注的表述是：“要加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任。”

　　财政部财政科学研究所所长贾康在接受《法制日报》记者采访时表示，“加强源头规范”意味着将来要靠制度框架来落实加强地方政府性债务的源头规范，强调把短期的管理和中长期的管理结合在一起。

　　而对于“将地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理”，贾康认为，这意味着今后所有的地方政府性债务都要纳入全口径预算管理的约束。一旦纳入预算管理的话，各种政府性债务就应该经过法定的预算程序。

　　刚刚闭幕的中央城镇化工作会议也提出了类似的要求：“在完善法律法规和健全地方政府性债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度。”

　　预算法修改任重道远

　　要完善债务领域法律法规，现行预算法的修改无疑是首要问题。

　　“允许地方政府发债，要通过修改预算法来实现。”施正文告诉《法制日报》记者，在上述多个重要会议作出新部署后，加快预算法的修改已成当务之急。

　　据了解，1997年，全国人大首次提出修改预算法的动议，期间几经周折，直到2011年11月国务院法制办将征求意见稿送有关方面征求意见并修改，形成了“修正案”（草案），经国务院第181次常务会议讨论通过后，11月提交全国人大常委会审议。

　　2011年12月，十一届全国人大常委会第24次会议对草案进行了初次审议。会后通过各种渠道听取有关部门和专家的意见。

　　2012年6月，预算法修正案（草案）二审稿提交十一届全国人大常委会第27次会议审议。一个月后，全国人大常委会法工委在人大官网向社会公开二审稿草案，并公开征集意见。

　　其中，二审稿草案中关于地方发债的规定差异巨大，引起了社会广泛议论。

　　据了解，预算法修正案（草案）一审稿第二十四条中规定：“国务院确定的地方政府举借的债务限额，经全国人大代表大会批准。省级政府依照国务院下达的限额举借的债务，作为赤字列入本级政府预算调整方案。”

　　但二审稿建议删去草案的上述规定，恢复现行预算法第二十八条的规定，即“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

　　全国人大法律委员会在关于修改情况的汇报解释中称：“一些常委委员、部门和专家提出，近些年地方政府债务急剧上升，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视，因此，应当明确规定地方政府不能举债。”

　　应尽快完善相关法律

　　“十八届三中全会决定和几个重要会议都定了调，地方发债应该适当放开。所以预算法二审稿中相关内容肯定要再次修改。”多次参与预算法修改研讨的施正文告诉《法制日报》记者。

　　贾康乐于接受这样的结果：“允许地方政府在适度、合理和人大监督以及定量、定项目、定绩效目标等条件下列赤字，把责任明确到地方一级，公开接受人大的监督，才能对资本性债务进行规范，防止地方政府的债务过度扩张，有效地防范地方政府债务风险。”

　　据了解，预算法修正案（草案）现在由全国人大法律委员会统一审议，目前正在根据十八届三中全会决定和此前征求的社会意见进行修改。

　　施正文预测，鉴于二审稿需要做较大幅度的修改，预算法三审后也将难以形成定稿，至少需要四审。他预计三审可能会安排在明年下半年，而四审及修正案最终通过要等到2015年。

　　除了等待预算法的修改外，施正文认为，还有必要制定一部国家债务法。“现在债务是很重要的一个财政工具，规模很大了。以前搞过国债条例的起草，后来没消息了”。

　　审计署在今年6月发布的一份地方债务审计报告中也提出：“目前国家尚未出台统一的地方政府性债务管理制度，虽然部分地方政府出台了一些债务管理制度，但地方政府性债务的规模控制、预算管理和风险预警等管理仍显薄弱。”

　　这意味着地方政府债务长期在一种缺乏法制约束的灰色地带中生长。对此，卢炯星建议，应该尽快进行“政府转移支付法”和“地方政府债务管理办法”的立法。

　　“前者是以立法形式明确各级政府的事权财权，硬化预算约束，规范政府举债和担保行为，加强地方债务的法制化管理；后者对地方政府债务总量，举债方式、偿债途径，债务风险预警机制进行规范。”

　　针对城镇化会议中提出的完善法律法规、建立健全地方债券发行管理制度，卢炯星建议，应通过立法，在对地方政府性债务进行必要的会计核算和统计基础上，逐步建立全国统一的地方政府性债务管理信息系统，建立健全债务信息报告制度，提高债务管理的透明度。（记者 范传贵）