制度建设的新路向——学习贯彻习近平总书记关于制度建设的重要论述

　　党的十八大明确强调“要把制度建设摆在突出位置”。习近平总书记十八大后发表的一系列重要讲话中包含不少直接关于制度建设的重要论述，具有重要的现实意义与深远的历史意义。特别是他从制度建设整体面上而非具体点上、宏观上而非微观上提出的“把权力关进制度的笼子里”等三个新论断、新要求，反响强烈，意义重大。

　　把权力关进制度的笼子里

　　2013年1月22日，习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上讲话指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”这句话不仅首次提出了如今已成为流行语的“把权力关进制度的笼子里”，而且表明了“把权力关进制度的笼子里”的语境，即反腐倡廉，指明了“关”的努力方向，即形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

　　“把权力关进制度的笼子里”，表面上是限制了行使权力的公职人员，实际上是保护了他们。事实反复证明，权力具有扩张性、腐蚀性，只有先把权力关进制度的笼子，让制度的笼子成为公职人员与权力之间的隔离带、防火墙，才能有效减少公职人员滥用权力，从而降低公职人员进入囚笼的风险。换句话说，在公共生活中，既存在约束权力的制度笼子，也存在关押罪犯的坚实囚笼；公职人员要想身体不进关押罪犯的坚实囚笼，就得先让其行使的权力进入制度的笼子。

　　贯彻落实习近平总书记“把权力关进制度的笼子里”的重要思想，要求着力加强反腐倡廉制度建设，实现反腐倡廉建设的常态化、长效化。建议既要进一步改革党的纪律检查体制，加强反腐败工作体制机制创新，着力健全和完善党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督和人民群众监督体系，让权力在阳光下运行，切实解决“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”“看得见的管不着，管得着的看不见”等问题，又要特别在制度反腐领域贯彻“打铁还需自身硬”理念，通过加强与改进制度廉洁性评估来坚决反对制度性腐败，切实解决制度本身不廉洁、制度无力反腐败、制度低效反腐败等问题，从源头上推进制度反腐。

　　制度要于法周延、于事简便

　　习近平总书记指出：“不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。”于法周延、于事简便的原则，前所未有，表述简练，含义深刻，给制度的建立与完善定了新的规矩。

　　一方面，这段话不是停留于通常所说的“要不要”建立和完善制度，而是着眼建立和完善“什么样”的制度。随着民主法治建设的推进，人民对制度重要性的共识已经形成，各级各部门也出台了不计其数的制度。然而，现实中存在诸多缺乏针对性、操作性、指导性的制度，影响了制度的实施，减损了制度的价值，削弱了制度的权威。

　　另一方面，于法周延、于事简便集中回答了建立和完善“什么样”的制度这个问题。邓小平深刻指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”但邓小平没有直接论述制度好与不好的标准。“法网恢恢，疏而不漏”，于法周延强调的是制度在法理上、法律上要考虑周到、周密、全面，不要有遗漏、缺漏、疏漏，从而增加制度的覆盖面与指导性，减少制度有盲点、钻制度空子等问题。于事简便强调的则是制度在实践中、操作中要可用、易用、好用，不繁琐、不深奥、不昂贵，从而增加制度的吸引力与适用性，减少制度负产出、制度被闲置等问题。于法周延与于事简便相辅相成，缺一不可，构成了好制度的重要判断标准。

　　在制度建设中落实于法周延原则，需要从制度体系与单项制度两个层次入手：一是就宏观而言，制度体系要健全，形成根本制度、基本制度以及各方面体制机制等具体制度相互衔接、相互贯通、相互支撑的有机体系，增强制度体系的完整性与协同性；二是就微观而言，单项制度的要素要齐备，统筹规定制度的假设条件、行为模式与法律后果，协调安排实体性规范、程序性规范、保障性规范。

　　在制度建设中落实于事简便原则，需要着力反对为制度而制度等种种不正之风，破解“办事难”顽症。“办事难”由来已久，人民群众反映强烈。不可否认官僚主义的盛行与“办事难”有关，但制度不简便也难脱干系，而且，不少官僚主义的作风是以制度为幌子、为保护伞的。建议以群众路线教育实践活动为契机，对制度也“照镜子，正衣冠，洗洗澡，治治病”，纠正为制度而制度、把制度复杂化与繁琐化、通过制度把不当利益固定化与正当化等弊病，大力推行简易程序，优化经济发展环境，方便群众办事创业。

　　使制度真正成为硬约束“制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为，使制度真正成为党员、干部联系和服务群众的硬约束。”习近平总书记把“使制度真正成为党员、干部联系和服务群众的硬约束”作为这段话的落脚点，意味深长，耐人寻味：一方面，制度要真正成为硬约束而不是软约束，也就是要强化制度的权威，这侧重制度的形与实；另一方面，制度要成为“干部、党员联系和服务群众”的硬约束，约束对象是干部、党员而不是群众，明确了制度约束谁、服务谁这两个基本问题，体现了目的（联系和服务群众）与手段（约束干部、党员）的统一，标志着制度建设理念的深刻转型，即制度为民、制度治吏。而且，这里说的是干部与党员，反映了党要管党从严治党、一体化推进规范国家权力与规范执政党执政权的要求。

　　贯彻落实习近平总书记的“制度硬约束”重要思想，关键在于制度得到普遍遵守，没有人可以超越于制度之外，更不允许任何人凌驾于制度之上。为此，建议打组合拳，打赢制度执行的攻坚战。一是立足“有好制度可依”，提高制度自身的质量，使制度可执行、可遵守、可监督、可检查、可追究、可问责，夯实制度执行的基础。二是立足“有制度必依”，加强制度执行力度，做到制度一经制定，就立说立行、严格执行、刚性运行，而不只是写在纸上、挂在墙上、说在嘴上。三是立足“执行制度必严”，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，从严执纪、铁面执纪，坚决反对特权思想与特权现象。贯彻治国必先治党、治党务必从严的方针，突出制度约束的重点对象，从严管理各级领导干部，使领导干部做到位高不越界、权重不压法。尤其是要加强对各级各部门各单位一把手的监督与约束，使制度不因一把手的改变而改变，不因一把手看法与注意力的改变而改变。四是立足“违反制度必究”，强化违反制度的责任追究，坚决纠正有令不行、有禁不止、上有政策、下有对策、打擦边球、变着法子进行规避的各种行为，让违反制度者付出应有代价，增强制度的威慑力。