政府改革需要顶层设计

　　关注政府改革数十年了，也曾写过多篇文章；实不相瞒，本人从未像今天这样对政府改革有信心。并非盲目乐观，我的信心是来自一些可观察的事实。李克强总理在今年的《政府工作报告》中说，中央政府去年取消和下放416项行政审批，而今年再取消200项。此举釜底抽薪，待以时日政府机构改革将有大成应当无疑问。

　　时下学界有一观点，认为相对于国有企业改革，政府改革滞后了。若从时间序列看，这其实不是事实。事实是，政府改革与国企改革于上世纪80年代初同步启动。不是吗？当年国企改革最引人注目的举措是“扩大企业自主权”，说白了，就是政府放权让利、给企业松绑。这样从时间节点看，怎能说政府改革滞后呢？若与经济体制转轨相比，实际也是政府改革在先，中央明确提出建立市场经济体制是1994年，而政府改革比这差不多早了十年。

　　若说政府改革滞后不是指改革时间而是指效果，我赞成。回顾以往的政府改革，动作较大的有七次，且重点皆是改机构。所以这么做，初衷是想“撤庙赶和尚”逼政府瘦身。然而效果却让人遗憾，机构不仅未明显消肿，而且有些部门的人员还不减反增。何以如此？根源在行政审批。这些年政府改革的经验表明，有审批权与没审批权的部门比，前者人员精简要难得多：一是搞审批要有人手；二是审批权背后有利益，利益所系，当事者当然不愿被精简。

　　近来媒体纷纷预测，说新一轮的官员“下海潮”即将来临。既然大家都这么看，不应该是空穴来风吧？“下海潮”到来的确切时间虽说不准，但苗头已可看得出。起因是前年年底中央政治局颁布“八项规定”，而去年在全党开展的“教育实践活动”对官场进行整肃，享乐与奢靡之风已成过街老鼠，人人喊打；跟着中办、国办又对职务消费与公务接待作了严格限定。有官员说，如今已“官不聊生”，此说法虽有夸张，但今天的官员不如从前过得滋润倒也是事实。

　　一位在国家部委工作的朋友前些天来党校，一见面这位仁兄就大发感慨，说最近到南方出差苦不堪言。我问何故？他说：以前出差到外地都有车接车送，吃、住、行安排得无微不至；可现在呢，到了地方既没车接，酒店也要自己住，对方只招待一顿工作餐，其余都得自己管。我明白他的感受。这大概就是所谓的“由奢入俭难”吧！是的，过去“京官”到地方公干，地方接待往往隆重其事，前呼后拥；而今天一切皆自理，前后反差太大，感觉不适应也是自然。

　　不适应归不适应，不过看中央高层的决心，这情形恐怕今后会成为常态。不仅是公务接待与公务消费，将来公务员的社会地位也会大不如前。不知是否与此有关，据人社部透露，今年报考公务员的人数比去年减少了36.09万。对此媒体议论纷纷，而我的看法是，人们不愿报考公务员或现有公务员有人要弃官另谋职业，并非坏事，尽可悉听尊便。国人官本位观念由来已久，现在有这种转变实属不易。无心插柳，可看作是中央出台“八项规定”的意外收获。

　　然而想深一层，公务员特权被限制，政府改革是否就可大功告成？我想事情不会那么简单。限制特权肯定对精简机构有助，但仅此并不够，关键还在审批权。官员明里的特权被限制了，可若行政审批不改，暗里的权钱交易还会有。虽说腐败有党纪国法管，问题是权钱交易很隐蔽，法网恢恢也难免百密一疏。有漏网之鱼，自然就有人心存侥幸去铤而走险。试想，这些年中央反腐的力度不谓不大，可为何权钱交易仍屡禁不止？说到底，直接或间接都与审批权有关。

　　据我所知，以往很多人挖空心思进政府机关，福利待遇相对高是一方面；而更看重的还是审批权。明显的，比公务员工资福利好的职业多的是，为啥千军万马要挤独木桥？原因无他，不过是指望日后能掌握审批权，只要审批权一旦在手，便可呼风唤雨。想当年，大学毕业后不少同学选择进机关，私下里交流，差不多都是这想法。再说，中国自古就崇尚“学而优则仕”，若“读书做官”是为了实现报国抱负无可厚非；但也不排除有人是冲着官本位去的。所谓官本位其实就是“审批权”本位，要是没有审批权，皮之不存何来官本位？

　　说我自己亲历的一件事。上世纪90年代初，那时我还在人民大学读博，而有一同学已在国家机关做了处长。有一年春节我们一同坐火车回老家，到长沙站后我担心赶不上回乡下的长途汽车，就随人流往外挤，那同学拽住我说“别跟老百姓挤”，我说“我就是老百姓呀！”他说“你一个博士，注意点风度”。没办法，我只好陪他讲风度了。等别人都出了站，我们走到出站口就看到有人举着“接国家某某部某某处长”的牌子，我才恍然大悟，原来他讲风度是有车接他。那天我搭他的便车，一路上感慨万千：大家都说尊重知识，可我一个博士，为何有车接他没车接我呢？

　　原因不必说，他有审批权而我没有，人家接我做甚？自此我明白了一个道理，若行政审批制不改，机构改革会阻力重重。事实确也如此，看看这些年的机构改革，哪一次不是雷大雨小？仅“大部制改革”就搞了两回，可人员又精简了多少呢？想想也是，官员不比企业员工，大权在握，要精简官员谈何容易！所以我有个判断，除非中央大手压缩行政审批，将审批制改为备案制，不然机构改革会旷日持久，无论怎么改都是新瓶装旧酒、换汤不换药。

　　最后我提三点建议：第一，政府改革应先改“审批”再改“机构”，绝不能倒过来，否则会劳民伤财、事倍功半；第二，改革审批不是完全不要审批，有关国家安全与公共服务的项目，该审批的还得审批，但审批过程要有监督，能公开的一律公开；第三，取消哪些审批要由中央顶层设计，不能由审批者自行取舍。本来就是与虎谋皮，将选择权交给审批者是啥结果我不说相信大家也知道。