云南保山市“五行动”创新实践通观

锲而不舍打好“组合拳”
云南保山市“五行动”创新实践通观

　　2012年省委开展“四群”教育以来，保山市委书记李正阳同志提出在全市深入实施农民收入倍增、发展农民专业合作社、发展壮大农村集体经济、绿化荒山、村庄规划建设“五行动”。“五行动”涵盖“五位一体”各领域，紧扣“三农”工作薄弱环节，既有各自的切入点、着力点，又相互关联、相互促进，找准了宏观理论指导与微观实践创新的结合点，成为新时期“三农”工作的有效抓手。

　　一、实施“五行动”从大处着眼、小处着手，是抓实新时期“三农”工作的组合拳

　　实施农民收入倍增行动是与全国全省同步实现全面小康的现实需要。党的十八大提出到2020年全面建成小康社会的宏伟目标，内容是多方面的，但从居民收入增长指标来看，增加农民收入具有特别重要的意义。保山农业人口占81.5%，没有占人口大多数农民的小康，建设全面小康社会的目标就会落空。保山实施农民收入倍增行动的总目标，就是要与全国全省同步实现全面小康。提出到2016年全市农民人均纯收入在2011年基础上翻一番，达9000元以上。完成这个倍增，也只是与2013年全国平均水平8896元相当，差距尚大。这决定了我们必须连续实施农民收入倍增计划，才可能到2020年同步实现全面小康。

　　实施发展农民专业合作社行动是打造农业强市的现实需要。伴随农业规模化、集约化、专业化发展，农民专业合作社运应而生。它是农村经营体制组织和制度的创新，是新时期农民群众的创造和选择，具有旺盛的生命力和广阔的发展前景。农民专业合作社的建立与发展，有利于推进农业产业化经营，提高农民进入市场和农业的组织化程度；有利于进一步挖掘农业内部增收潜力，促进农民增收；有利于提升农民素质，培养新型农民。我们曾经有过困惑：保山农产品种类多、质量优，为什么难以打开市场，农业大而不强？其中一个重要原因，就是农民、市场、政府之间缺少一座桥梁，农业的组织化程度低。保山实施发展农民专业合作社行动，就是要补上这个短板，并以此为基础，大力发展新型农业经营主体，推动农业大市向农业强市跨越。

　　实施发展壮大农村集体经济行动是夯实基层党组织战斗堡垒的现实需要。发展壮大农村集体经济不仅是经济问题，也是事关党在农村执政基础和执政地位的政治问题。随着社会的全面进步，村级的工作任务不是减轻而是大大加重了，群众对基本公共服务均等化的要求也越来越强烈、越来越具体，村级缺钱办事的困难愈发突出。就保山而言，村级集体经济实力整体不强，“空壳村”所占比重较大，而且“空壳村”与软弱涣散基层党组织往往重合在一起，导致一些基层党组织说话没人听、办事没人跟，缺乏凝聚力、号召力和战斗力，阵地不牢固。实践证明，发展农村集体经济可以做到“无中生有”，但必须把可行的思路付诸行动。保山实施发展壮大农村集体经济行动，就是要求各级充分发挥积极性和创造性，及时“补课”，迎头赶上。

　　实施绿化荒山行动是建设“美丽保山”的现实需要。生态文明是中国转型发展的大势所趋，也是人民过上更美好生活的民心所向。我们把保山良好的生态环境视为核心优势和宝贵资源，是生态观念和发展理念的进步。生态文明重在建设，难在坚持。保山实施绿化荒山行动，就是要发扬善洲老书记把荒山变绿洲的精神，坚持从三个层面推进：一是保护，尤其是呵护以森林为核心的生态系统；二是修复，对过度垦殖区域和生态脆弱区域，通过退耕还林、封山育林恢复生态；三是提升，优化林种结构，在不损害生态效益的前提下提高经济效益，使生态优势和产业优势同步彰显、生态竞争力和产业竞争力同步提升。明代名臣刘伯温曾预言：“江南千条水，云贵万重山；五百年后看，云贵赛江南。”云贵赛江南之日，美丽保山必首当其冲。

　　实施村庄规划建设行动是推进城乡发展一体化的现实需要。随着社会不断进步，村庄向集镇、集镇向市镇、市镇向城市、城市向城市群发展是必然趋势。加强村庄规划建设，合理定位村庄布局和发展方向，推进农村住宅集中建设和有序改造，统筹配置基础设施和公共服务设施，引导人口集聚，能有效加快城乡一体化进程。用今天的眼光看，我们的祖先是智慧的，他们秉持的“住山种坝”、依山就势建房传统就是最简洁实用的“村庄规划”。但近20年来，保山很多农村卷入了“摊大饼”运动，造成两个极端：一个极端是无序建房呈不可控之势，有的地方占用大量良田好地，有的地方居住分散加剧；另一个极端是“空心村”增多，土地闲置浪费，村庄面貌破败。基于这些问题，实施村庄规划建设行动势在必行。

　　二、实施“五行动”抓得具体、落实有力，取得超出预期的阶段性成果

　　两年多来，通过实实在在地抓“五行动”，整体提升了保山“三农”工作水平，开创了产业发展齐头并进、农民收入快步增长、农村面貌全面改善、基层组织建设明显加强、干部作风持续转变的良好局面，其综合效应远远大于五个单项行动的成效总和。保山在2013、2014年度全省综合考评中均列州市前三名，其中实施“五行动”的成果是重要贡献。

　　（一）农民收入增长势头强劲。以发展高原特色农业为统领，充分尊重市场选择，选定一批富有保山特色、市场前景广阔、适宜规模化经营的产业进行精细培植，让地理、气候条件不同的坝区、山区、河谷地区都有了各自的主打产业，为广大农村开辟了持续稳定增收的产业门路。全市特色农产品基地总规模达800多万亩，农民人均超过4亩，以核桃、红花油茶为主的木本油料基地、优质烟叶基地、茶叶基地、冬早蔬菜基地、小粒咖啡基地、蚕桑基地以及特色畜产品基地在全省乃至全国都有了一定的话语权。得益于产业基础打得牢，加上工资性收入增长快，全市农民人均纯收入从2011年的4439元增长到2013年的6275元，年均增长18.9%。

　　（二）农民专业合作社茁壮成长。结合保山产业特点，积极引导和扶持专业大户联合、农村能人带头、龙头企业带动、村（社区）组织牵头等多种主体参与，迅速发展起一大批涵盖种植、养殖、农机、流通、农村服务等行业的农民专业合作社，他们带着农民群众兴产业、闯市场、创品牌，有效加快了农业产业化进程，并正在深刻改变着保山的农业发展面貌和农产品形象。全市各类农民专业合作社由2011年的967个发展到2013年的1268个，其中国家级示范社7个、省级示范社101个；入社农户17.1万户，带动农户29.8万户，带动农民实现收入22.2亿元。

　　（三）农村集体经济从无到有、由小变大。坚持因地制宜，从最容易发挥本地资源优势的项目入手，积极探索农村集体经济的多种实现形式，走出了开发集体资源、盘活存量资产、物业租赁经营、组织土地流转、领办专业合作社、开展社会化有偿服务等路子，一批村子成功摘掉“空壳村”帽子，一批村子的经营性收入稳步提高，村级组织无钱办事的问题得到缓解。两年消除“空壳村”273个，“空壳村”比重由2011年末的67.6%下降到37.3%，10个乡镇全部消除“空壳村”，年经营性收入超过3万元的村由126个增加到269个。

　　（四）荒山绿化进度快、效果好。坚持规划先行、分级负责、部门包村、全民参与，以荒山荒坡、城镇面山、“两江四路”沿岸沿边、乡镇村庄为重点，层层明确绿化目标任务，全面推进绿化荒山工作，基本实现了由“砍山变管山、荒山变青山、穷山变宝山”三个转变。全市累计完成绿化荒山任务227.2万亩，其中：人工造林63.5万亩，补植补造50万亩，封山育林113.7万亩，均提前完成了原定到2016年的计划任务。

　　（五）村庄规划建设迈出坚实步伐。在2012年底完成全市8756个村庄规划编制工作的基础上，针对不少规划“千村一面”、缺乏操作性等突出问题，对第一轮村庄规划进行了修改完善。积极整合各部门项目，投入资金10余亿元，对2000多个村庄进行了整治，以交通为首的基础设施显著改善，农村面貌发生较大变化。工作中涌现出一些好的做法，比如：腾冲县始终坚持“古村落、新风貌”的新农村建设理念，昌宁县对“田园城市”进行立法保护。

　　回顾两年多来的实践，保山实施“五行动”取得的成效是经得起检验的，群众是感知得到、充分认可的。经验归结起来就是一条：思路对头，各级重视，落实有力。但凡一项工作，党委政府和领导重不重视是两回事，突出重点抓与按部就班抓也是两回事。按理说，“五行动”涉及的都是一些常规工作，但保山把“五行动”突出出来，将其作为基层做好新时期“三农”工作的重点，全市上下“一盘棋”部署和推进。市委书记李正阳同志对实施“五行动”的重视始终一以贯之，多次强调、安排、督促、调研，循环往复。正是发扬了这种锲而不舍的“钉钉子”精神，各级各部门才真正高度重视起来，采用超常规的措施和力度抓落实，取得了超常规的效果。

　　三、实施“五行动”要制度化、常态化，做到持续用力、久久为功

　　实施“五行动”是看准的事、群众认可的事、实践检验正确的事，也是长期性工作，必须建立制度化、常态化的推进机制，持之以恒、锲而不舍地抓落实，真正做到认识更高、措施更力、行动更快、成效更好。

　　（一）以深化改革释放增收潜力为重点，深入推进农民收入倍增行动。之所以讲深化改革，就是要让农村生产要素和生产关系都活起来，进一步释放增收潜力、拓宽增收渠道，实现农民收入连续倍增计划。增加家庭经营收入方面。保山特色产业总规模已超过800万亩，实现了农村全覆盖，今后重点是增加效益，确保特色产业在农民收入倍增中的基础性地位和核心带动作用。用决心、恒心、耐心培植已经落在土地上的产业，不图多而全，不搞短期行为，一任接着一任干，确保干一项成一项。下功夫培育家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业、农业庄园等新型经营主体，加快形成具有规模优势、市场竞争力强、综合效益高的现代农业产业体系。增加工资性收入方面。强化劳务输出服务，健全培训、就业和维权三位一体的工作机制。注重研究保山轻纺等劳动密集型产业发展起来后的用工问题，超前做好就业引导和培训工作，促使农村劳动力就近就地转移。增加转移性收入方面。不折不扣地执行种粮、良种、农资、农机补贴等惠农富农政策，进一步完善以医疗、养老为主的社会保障体系。深入推进扶贫开发工作，整合资源、集中力量打好扶贫攻坚战和脱贫歼灭战，通过精准扶贫增强贫困地区发展的内生动力。增加财产性收入方面。党的十八届三中全会对农村产权制度改革作了明确，我们完全有理由相信，随着农村资产被激活，农民收入增长的最大潜力就是财产性收入。当前，农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作已经启动，涉及农村产权制度改革的其它基础性工作也将渐次展开。我们必须积极有为地推进改革工作，争取让农民群众早日分享改革红利。

　　（二）以规范提升为重点，深入推进发展农民专业合作社行动。坚持积极发展、逐步规范、强化扶持、提升素质，充分发挥农民专业合作社在推动“四化”同步中的应有作用。切实把发展农民专业合作社的工作重心放到抓质量上来，新成立的从准入资格上严把质量关，已经成立起来的有计划、有针对性地规范提升。大力开展以管理规范化、生产标准化、经营品牌化、成员技能化、产品安全化为主要内容的规范化建设工作，培育一批在全省拿得出、市上叫得响、县区很突出的合作社，打造一批能引领合作社发展方向、具有现代农业特色和经营手段的精品示范社。引导有条件的合作社“强强联合”，做大做强一批有规模、有品牌、有竞争力、内部治理结构健全的联合社。建立和完善人才培养制度，重点培养合作社带头人、经营管理人员、财会人员和市场营销人员。降低信贷门槛，切实缓解合作社融资难问题。

　　（三）以加快消除“空壳村”为重点，深入推进发展壮大农村集体经济行动。实施发展壮大农村集体经济行动两年多来，全市基础条件较好的村都有了收入，剩下的多是集体无资源、无资产、无资金的“三无”村，消除“空壳村”难度加大。保山决定从今年起到2016年，用3年时间全面消除“空壳村”，每年的任务大约100个。市级每年安排资金500万元，各县区每年安排资金不少于200万元，按项目化方式扶持“空壳村”发展集体经济。所谓项目化方式，就是由县区成立农村集体经济发展咨询组，逐村研究论证消除“空壳村”的项目，一村一策，项目可行、条件成熟的先实施，保证实施一个成功一个。鼓励和支持村级将各级补助资金作为“合作股份”，可以入股企业、专业合作社及其他合作经济组织，也可以由村“两委”领办专业合作社，从而获得稳定的经营性收入。对于既是“空壳村”又属于软弱涣散基层党组织的村，实施“一揽子”解决方案，该调整村党组织书记的予以调整。

　　（四）以培养全社会生态自觉为重点，深入推进绿化荒山行动。很多人说腾冲的生态好，雨量充沛适宜树木生长固然是先决条件，但不可否认的是，腾冲人民自发种树护林的习惯由来已久，朴素的生态意识成为一种民风，这种自觉的力量同样至关重要。腾冲的经验说明，绿化荒山是全社会共同的责任，人人有义务，人人可为之，要让生态文明理念在保山大地蔚然成风，最终形成人人信守和践行的生态自觉。从现实来看，保山生态环境不平衡问题仍然存在，特别是“两江四路”、干热河谷、石漠化地区和蔗区的生态比较脆弱，恢复治理难度大。要继续推进退耕还林、石漠化综合治理、陡坡地治理、农村能源建设等重点工程，加大重点区域生态恢复治理力度，确保到2016年全市森林覆盖率达65%以上，使绿化荒山行动取得更大成效。以创建园林城市、生态县、生态乡镇为抓手，推进城镇规划区绿地系统建设，让森林走进城镇、让城镇拥抱森林。结合美丽乡村建设，通过全民动员，广泛开展庭院绿化、“四旁”绿化，在乡镇机关、田边地角、房前屋后、路旁沟畔见缝植绿、见隙补绿，形成“乡镇机关树成林，村头村尾树成景，农户家家树长青”的美好景象。更加注重绿化荒山与产业发展的有机结合，坚持不懈培育好核桃、油茶、银杏等特色经济林产业，在干热河谷地区、蔗区继续发展高黎贡山糯橄榄、澳洲坚果、辣木等产业，着力构建“林+茶”“林+畜”“林+药”“林+菌”“林+游”等立体化发展模式，促进生态建设与产业建设共同进步。

　　（五）以解决“脏乱差”为重点，深入推进村庄规划建设行动。从长远来看，村庄规划要与城乡发展一体化规划相统筹，以基本公共服务均等化为导向，吸引农民向中心镇、一般集镇和中心村集中；居住分散的山区村，必须改变按群众居住现状进行规划的做法，每个村应在交通便利的地方规划几个相对集中的居民点，引导农民到规划的居民点建房。市级确定的施甸县姚关镇、龙陵县勐糯镇、昌宁县柯街镇和卡斯镇3个城乡发展一体化试点，就是要按上述思路来做。隆阳区和腾冲县作为省级统筹城乡试点，更要先试先行。

　　就当前来说，无论是村庄规划还是村庄整治，都要首先解决农村最为突出的脏、乱、差问题：针对农村外围环境“脏”尤其是垃圾无人管的问题，由乡镇一盘棋考虑，采取村民小组统一收集、行政村统一清运、乡镇统一焚烧（填埋）处理等方式，使垃圾出农户家门后有固定的去向，实现村庄环境整洁化；针对建筑“乱”的问题，由行政村或自然村统一规划宅基地，相对统一新建房屋的户型，统筹解决违规占地、乱搭乱建和居住分散问题，实现建筑风貌协调化；针对道路“差”的问题，进一步优化路网，提高路面等级和通达深度，实现交通便利化。高标准建设500个新农村示范点，从中择优打造100个美丽乡村示范点，引领和带动全市村庄规划建设工作向更高水平迈进。