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十八届四中全会《决定》亮点解读

发布时间:2014年10月29日 14:20 | 来源:人民网
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  解读人:

  司法部司法研究所原副所长 王公义

  中国政法大学法学院副院长 焦洪昌

  国家行政学院法学部副教授 韩春晖

  主持人:欢迎收看人民网强国论坛视频访谈,在中共十八届四中全会闭幕五天之后,10月28日傍晚,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》发布,在这一万多字的文件中我们如何把握最值得期待的新制度,在新制度之外,法治中国的面貌如何让我们逐步的清晰感受到,今天(10月29日)我们邀请到三位专家带我们一起解读这份《决定》。他们是:司法部司法研究所原副所长王公义。

  王公义:网友朋友上午好。

  主持人:中国政法大学法学院副院长焦洪昌。

  焦洪昌:各位网友大家好。

  主持人:接下来是国家行政学院法学部副教授韩春晖。

  韩春晖:各位网友大家好!

  主持人:首先请三位老师分别说一说阅读了这个《决定》之后,你们的总体印象分别是什么?其中有哪些新的制度和新的规定特别吸引你们的眼球?

  王公义:这次依法治国进入了新的发展阶段,我们俗话讲有1.0版和2.0版,1.0版指十一届三中全会提出16字方针,2.0版指本次十一届四中全会提出新的16字方针。老的16字方针是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,新的16字方针是科学立法、严格执法、公正司法、全面守法,这是2.0版,这是第一个总体印象。第二是公报里的两句话,依法治国首先是依宪治国,依法执政首先是依宪执政。

  焦洪昌:我感觉到这个公报我看了以后,让我感到印象最深刻的,第一个是它非常的务实,既有重大的理论突破,比如提出中国特色社会主义法治的理论,又有非常具体的措施,比如说提出了180多项具体的法治的措施。第二,它所有的文件都是以改革为方向,以问题为导向,不是就法治来谈法治。最吸引眼球的是这次提了一个新的概念,就是中国特色社会主义法治体系,整个的公报都是围绕建构中国特色社会主义法治体系完成的。

  主持人:关于中国特色社会主义法治体系接下来还要继续聊一聊,韩老师呢?

  韩春晖:我非常同意前面两位嘉宾的观点。我读完这个《决定》的感受,用三个词概括,第一个是“前所未有”,中国历史上有多次的变法,但是都没有真正的具体的落实,最终走向真正的法治。建国以来我们也一直在推进法治,但是这么大的力度,这么全面、这么结合中国实际的理念推进是前所未有的。第二个词概括,我认为是“世所罕见”,在一个有14亿人口,960万平方公里的大国,这么坚定的推行信奉一种法治的道路,而且要探索有中国特色的法治道路,这是前所未有的事业,世所罕见。第三个词语概括是“应时而生”,这个《决定》里有两个前所未有讲的非常到位,它说我们现在面临的是改革发展稳定任务之重前所未有,我们矛盾、风险、挑战之多前所未有。这两个前所未有恰恰表明,目前我们处于改革的深水区、攻坚期,我们处于一个非常需要推进这种依法治国2.0版出台的时机。西方有一种理论叫做时空压缩理论,描述中国目前的状况,什么叫做时空压缩?他说中国用30年的历程走过西方300年走过的历程,但是西方300年发展过程中所积攒的矛盾也在中国30年的时间里,甚至是近十年间展现出来,矛盾是无法压缩的。所以目前这种被压缩的状况下,我们确实需要实施依法治国的2.0版攻坚,所以我说是应时而生。

  主持人:听得出三位老师作为业内专家对这个《决定》都感到非常振奋。刚才焦老师提到,其中的180多项规定非常解渴。接下来我们切合网友的实际需求,对《决定》的亮点进行逐条分析。刚才焦老师提到《决定》中提出全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系,我们注意到,以前是法律体系,这个新的提法有什么区别,现在这个法治体系的内涵是什么?

  焦洪昌:原来我们讲法律体系,更多的可能是讲制度,然后是一个更倾向于静态的要求。刚才王老师也谈到,我们传统的16字方针,有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。新的法治体系,第一个是一个动态的;第二个它回应的是中国现代化建设,是根据我们全面推进国家现代治理的要求提出来的,所以习近平在草案说明里提到了,这个法治体系是我们整个法治国家建设的总的抓手,也是一个总的目标,那么它是对整个国家进行全面改革的关键点。具体的我说它的这种内涵有这样几个区别。

  第一,我觉得法治体系包含的系统更加广泛。它提出了五大系统建设,像规范性文件体系,就包含了法律体系。第二是法律的实施体系,第三是法律监督体系,第四是法律保障体系。还特别提到了把党法、党规纳入到法治体系。以往我们讲法律体系主要是讲国家的法律体系,但是现在这种社会主义法治体系不光是治国的问题。我们说治国首先要治党,党如果不能严格的治理,不能严格管党,那么法治体系是建立不起来的。所以五个体系里把党规党法也作为体系里重要的内涵,我觉得这是一个发展。当然在这个体系里,我觉得怎么处理我们国家的宪法法律,刚才前面那四个体系和党规、党法体系之间的有机结合,包括它们之间的协同统一是非常重要的。

  同时,我觉得在中国特色社会主义法治体系里面,实质上刚才王老师也提到,不光是我们包含了四个系统,在它的具体的含义上也有很大的超越和突破。比如说提出了科学立法,把立法作为先行,对我们国家法治中国建设改革做一个前瞻。这里面包含着比如说法律实施体系,实际上核心是讲政府,那么我们享有这么大公共权力的政府能不能实现法治政府,把公共权力关进制度的笼子。第三谈到司法,强调通过司法公开达到司法公正,通过公正达到公信,就是法治体系里核心的,像法治里司法能不能保障人权,大家对司法的公信非常关注,所以提到了司法。

  最后是全民的守法,我们说法律仅仅是一个规范,那只是一个形式,关键是能不能进入人们的内心,变成人们对法律的信仰。特别是对《宪法》的信仰,能不能建构一种作为政府和国家来讲《宪法》至上的理念,这个非常重要。而且这种信仰不光是政府,同时也包括我们广大的民众,是不是真正的信仰,有一句话,说我们民众要建立违法可耻、守法光荣的理念。我觉得这样一个对内涵的挖掘,社会主义法治体系,就比原来旧的16字方针更加深刻、全面和准确。所以,如果说这个新的社会主义法治体系,那么它的建构是回应的我们整个国家改革,特别是推进国家现代化的这么一个抓手的话,那么我们具体的六大任务也是围绕这个法治体系展开的。所以我看了这个《决定》以后,我感觉到通过看似是概念之间的变化,实质上是体现着我们整个的治国治党理念的重大变化。

  主持人:通过刚才焦老师谈对中国特色社会主义法治体系的理解,我们进一步明确了对《决定》解读的脉络,就是《决定》中明确了六大任务,分别是立法、执法、司法、守法、法治队伍和依法治党。接下来一个问题问王老师,我们注意到在司法当中有一条提出了新的制度规定,就是最高人民法院设立巡回法庭,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,在之前的媒体上也引起了很大的关注,请问王老师,这些详细的制度安排为什么要把审判权和执行权分离,为什么设立巡回法庭,巡回法庭是一个什么样的机构?

  王公义:执行权和审判权的分离,从十六大改革以来一直提这个问题,首先为什么要分离?因为这是两种权力,一个是裁判权一个是执行权。法院是司法机关,司法机关主要解决社会矛盾,它是裁判权,执行者是行政权力,和裁判没有太大的关系。目前状况是这样的,目前我们刑事里面,法院裁判完了以后判刑,犯人就归监狱局来管理,归司法部管理,这样就把执行权和裁判权分开了。但是在民事里面,民事执行或者行政执行还没有分开,现在民事执行民事裁判完了以后民事执行是法院执行,行政裁判完了以后还可以执行,这样就把两种权力混在一起了。从法治建设角度看还是不合适的。把裁判员和运动员分开,裁判员不能当运动员,运动员不能当裁判员,如果把裁判员和运动员放在一起,很容易出现执行影响裁判,裁判影响执行,如果这样搞的话就影响社会公平,人们要到法院去寻求公平去,结果法院因为这个问题很难执行,或者没有办法执行,很容易在裁判过程中影响裁判权,所以很难做到社会公平正义的机制。法院就是要追求公平,要裁判,解决社会矛盾,结果最后一道防线,最后一个解决问题的地方还没有达到公平。所以把裁判权和执行权分开是为了保证社会公平。

  第二个是关于巡回法庭的问题,最高人民法院设立几个巡回法庭,估计将来能设立六个行政法庭,全国有六大大区,最近方案没有出来,巡回法庭是什么样的机构?它是最高人民法院的组成部分,也可以把它叫做派出机构。最高人民法院派出几个巡回法庭到全国去,它的主要任务是什么呢?大概是这么几个任务,在民事和行政裁判领域里面,一个巡回法庭管几个省,这样提高审判效率。第二是便民,老百姓去打官司比较容易了,你要到最高人民法院不需要到北京来了,比如在西北搞个巡回法庭,可能到西北某一个地方,比方西安或者什么地方,到那个地方也可以了。或者巡回法庭在这几个省转也可以。还有一个附带的产品,因为我们中国很大,东西南北各个地方的民俗、风俗还是有差别,人们的观念还是有差别的,那么这个巡回法庭按照当地的民风、民俗在审判过程中会注意到这个问题,能够达到相对统一,让法律依法判决以后更能够取得民众的认可和认同。巡回法庭建立了以后,民事和行政大量的上诉案件、再审案件、申诉案件到巡回法庭去了,最高人民法院总部就保留了死刑复合权、司法解释权,因为法律总体还是比较宏观的,具体执行还有很多细的问题,所以最终法院要做很多司法的解释,还有一个是平衡全国的审判活动,指导全国审判活动等等一些重大问题,到最高人民法院,所以巡回法庭大概就是这么一个问题。

  主持人:另外我们注意到提出设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,这个如何具体的执行?这个设立的话相对于办理跨地区的案件起到什么样的作用?

  王公义:

  我们现在的司法区和行政区重叠,比如县是一个行政区,县里有县法院,市里是一个行政区,市里有中级法院,省里是一个行政区,省里有高级法院,这样设置容易让地方权力干涉到法律。因为司法是全国统一的,法律是全国统一的,地方为了地方利益,或者某一些人有权势的当权者为了自己的利益,用自己的权力影响司法,很难保证司法公正,容易造成老百姓的权利的侵犯,所以跨行政区设立司法区是比较科学的办法,比如几个县设立一个初级法院,几个市设立一个中级法院,这样市县两级政府和市县两级有关权力机关就很难干涉司法,这样能够保证司法公正,主要目的还是保证司法公正,当然设置还没有完整,将来可能会逐渐搞一些按司法区设置,根据需要,将来司法区和行政区错开,更便于司法公正,更能保证公民的权利。

  主持人:通过王老师的解读我们对这两种制度安排有了更清晰的把握。韩老师,我们注意到,立法部分提出明确立法边界,争议较大的重要立法事项由决策机关引入第三方评估,好像这个第三方评估对我们来讲是比较新的概念,为什么要引入立法,对于引入立法的意义是什么,如何贯彻实施?

  韩春晖:第三方评估在西方是20世纪80年代开始兴起的一种政府的考核方面非常重要的制度,主要适用于政府的绩效考核,实际上在近年来中国我们国家政府也在采用考核的机制,比如我们今年刚刚完成的国务院的政策执行的第三方评估,就是委托国家行政学院社科院的四家单位进行第三方评估。第三方这个概念,实际上是美国学者莱维特所提出的,他所讲的第三方是什么意思呢?第一方当然是自我评估,自我评估的局限性就在于自己对自己的认同一般都是会比较高的,第二方评估实际上就是这种服务对象的评估,我们平常所说的鞋子合适不合适只有脚才知道,脚就是服务对象。我们就能够理解什么叫第三方评估了,第三方也不是服务提供方,也不是服务对外,之外的主体进行的评估,必然包含几个最基本的特性,第一个特性它一定是独立的,没有利益关联的,在这种基础上才能公正的评估。

  第二它必须是有很高的专业性,如果没有专业性可能没有能力完成这种评估。基于这两个特点就会有第三个特点,这种第三方基于独立的有能力的专业评估可信度会比较高,所以在西方包括我们政府实际上第三方评估已经在很多领域广泛采用。但是立法领域引入第三方评估确实是非常重要的制度创新,我们注意到《决定》里面特别提到争议较大的事项可以引入第三方评估,这实际上主要解决的问题是防止部门利益,各种利益针对相逢的情形之下,这种情形需要中立第三方进行评判,这个立法的必要性、可行性、合法性,所以这个制度我觉得要真正的把它贯彻下去的话,我觉得有几个重要的点必须抓实、抓具体的,第一个可能相对来说第三方的选择,第三方必须完全符合这个基本特性,独立性、专业性、作出评估的可信度,这是第一要点。第二就是评估过程就是被评估对象,被评估所涉及的部门,你本身对这个信息充分的提供,不存在捂着的情形,有充分的信息提供。第三个我觉得第三方评估在立法中要落实下来,可能要特别注重评估的重点跟政府绩效评估还有不同的地方,我觉得重点是三个小方面。

  第一个小方面是它的合法性,避免一些立法可能违反上位法,所以最终目的是通过评估保证立法、立项本身是合法的,避免违法的法律的产生。第二是必要性,我们现在很多的法律实际上在利益主导情形下,它的必要性可能在目前形式下那么迫切,所以可能产生无用的法律,所以目的是为了避免无用的法律。第三是可行性,我们制定了很多的法律,但是我们调研表明,在有些领域,比如说金融、保险领域,一部非常重要的法律但是真正适用的条文不会超过10%,真正在执法过程适用的可能就那么几个条文,所以存在大量的僵尸法条,就像我们路边很多车停在那里常年不挪动一样的僵尸车一样的僵尸发条,所以它评估的重点还在于它到底有没有可行性,很多法条制定出来没有可行性,成为僵尸法条,防止僵尸法条的产生,这是它评估的重点有这么三个小点。

  第四个我觉得立法中的第三方评估还必须明确的是,第三方评估评估的结果到底对立法进程会有什么样实质性的影响,如果仅仅是一种形式上的可能对于提高立法质量本身意义不大,如果赋予太强的,使得立法进程或者终止或者怎么样,这可能又会和我们立法体制有一些相抵触或者需要磨合的地方。所以,我认为这四个方面是在立法中引入第三方评估需要着重解决的问题。

  主持人:刚才韩老师通过对于第三方的选择,对评估对象评估的重点以及评估结果的实质性影响四个方面对第三方评估引入立法提出了具体的建议,接下来焦老师,我们注意到在《决定》当中有一项规定比较吸引眼球,就是12月4日定位国家宪法日,并建立宪法宣誓制度,这样一个宣誓制度,对于国家工作人员就职有什么样的用意,另外这样一个仪式化的活动如何发挥出实际的作用呢?

  焦洪昌:你说的非常对,这次我们中央的《决定》提出把12月4日作为“宪法日”,大家知道我们现行《宪法》是1982年12月4号颁布施行的,颁布施行以后为了加强对《宪法》和法律的宣传,我们中共中央和司法部原来是联合发过文的,是把12月4号作为中国的法制宣传日。但是那个时候法治还用的是制度的“制”,虽然当时也有人提出要宣传宪法的话是不是叫“宪法日”,但是基于当时的认知,我们还是用了一个叫法制宣传日,它的核心也是宣传《宪法》,但是每次宣传侧重具体的部门法宣传。这次中央《决定》把12月4号作为中国《宪法》通过的日子作为宪法日,我觉得第一个我们在制定这个《决定》的时候,习近平也提到我们是本国的经验和国际时代的精神相统一,那么我们看到世界上很多实行法治的现代化国家,他们都有这样一个“宪法日”,“宪法日”培养的是对宪法的认同,国民对宪法的忠诚,是加强对宪法的敬仰和敬畏的主要的方式。昨天我也看到了,全国人大常委会正在开会,李主任已经向大会做了全国人大常委会决定通过行使重大问题决定权把12月4号作为中国“宪法日”的决定,我想过几天这个决定可能就会实现了。

  关于“宪法日”做什么?其实我非常关注,如果仅仅说把这一天,比如我们就宣布这么一个日子,到底仪式赋予它什么样的含义?比如老百姓比较关注的有一个3.15消费者权益保护日,在这一天至少国家对侵犯消费者权益的事情、个案有一个集中的曝光,通过媒体、人民的参与,我觉得这是对民众影响非常大的。从具体来说,如果我们有了这么一个“宪法日”的话,两个方面的事情我们是非常关注的。第一个这一年中国到底发生了哪些重大的宪法的事件,我觉得这个应该作为有这样一个“宪法日”来做,现在中国宪法学研究会,包括人民大学,我们每年宪法中心都在评中国十大宪法事件,通过公民、通过媒体大家来做,但是这个还不是国家做,是民间来做。如果有了“宪法日”,我想会有更权威的机构,对每年中国发生的重大宪法事件,我觉得首先是正面的,比如像中央作出依法治国重大问题决定,这就是对我们国家宪法来说,法治国家建设的重大问题,这是一个重大的宪法事件。

  我觉得还不光是正面的事件,可能还包括那些比较严重的违宪违法的问题,这个时候我们一年有哪些重大违宪违法的事情,在这个时间里大家要非常关注,通过曝光违宪违法的事情,提高我们民众对法律的信仰,法律是通过大家具体实施的时候感受的法律,法律可能光去宣传,我觉得对人们的认知是没有那么强的。“宪法日”还不光是宪法事件,比如说我们应该有更多的仪式活动,比如后面提到的宣誓制度,我想“宪法日”也可以很多官员就职在这个时候宣誓,这也是一个“宪法日”的活动,有的国家可能还有其他的,比如国家举行隆重的大型的庆祝活动,它不是有个法治队伍吗,那么立法者,检察官、法官、律师,包括法律的学生,都是法制队伍,那么我们到底在法制宣传日能做什么?有很多制度建构的空间。

  提到一个大家非常关注的就是宣誓就职制度,我们经常看电视,比如美国总统就任时就有一个宣誓就职的制度,宣誓就职。我理解的是一个形式,这个形式想解决什么问题呢?比如我们《决定》说,凡是由人大或者常委会选举或者任命的官员,他要向《宪法》宣誓,我觉得这种宣誓是什么?首先要明确你这个权力是谁给你的,我们所有国家机关的权力、职权都是通过《宪法》赋予你的,具体权力是人民通过选举人大通过选举给你的,你的代表的权利,你的国家公职人员的权力是人民给你的。第二个人民给了你这个权力以后,把你送到国家机关了,你怎么样履行这个权力,比如说全国人大或者地方各级人大选你任命你的时候要让人民看得见,就是你真的是忠于宪法履行法律的职责,我们老说正义要看得见,你的誓言也要看得见,通过媒体让全国人民看到你,那么这个宣誓完了以后,实际上反过来就是第三个,我们不光听你说什么,还要看你怎么做,你在履职的过程中五年,你是不是忠于你宣誓的誓言,人民眼睛是雪亮的可以监督你的,宣誓里面也还包含着什么?如果违反《宪法》宣誓的誓言,这么多腐败的官员被查出来了,当时有没有说你宣誓,你宣誓了以后最后违反了该怎么办。所以很多国家包括宣誓的誓词宪法法律都是明确规定的,比如我们民国的时候宪法规定,如果总统违反了宪法的誓言,他将愿意受最严厉的宪法法律的制裁,那就是说宣誓完了以后我要有制裁手段的,如果法律没有处罚没有制裁那又变成一个公共伦理道德了。所以我觉得一个宣誓制度虽然是形式上、仪式上的小步,但是我想对于我们法治国家的建设是一大步,因为“宪法日”和宣誓是最终人民真正参与进来,让整个的公民对我们选出的这些人,包括我们自己本身作为我们本身国家的核心价值的宪法的敬畏、尊重,这个在我看来可能是非常大的亮点。

  主持人:我觉得刚才焦老师谈的非常精彩,虽然看上去只是仪式化的活动,但是对于普通人来讲,宪法日将是对宪法从宣传的层面深入到信仰、认同、忠诚、敬畏的层面,对于国家领导干部来讲,首先这个誓词就是有法律规定,另外是面对人民公开的表现,所以在誓词当中的誓言都会接受人民的检验。接下来我们有个问题问王老师,关于建立领导干部干预司法活动,插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,在您看来这个制度设计的出发点是什么?将对现存哪些问题产生约束和影响?

  王公义:这个问题出发点是保证国家法治统一,保证司法机关的独立审判活动,保证除了法律之外还有其他权力来干预司法。现在我们干预司法的主要是权力机关和领导干部,它会根据一些地方政府或者地方社会发展中出现的问题影响司法,它有的时候是为了公共目的,有的领导是为了个人目的干预司法,所以这样形成了什么问题?形成了对司法的法外干预,我们法律规定很清楚,司法活动是以事实为根据,以法律为准绳,除了这个东西不能有任何其他的权力介入大里面,所以我们为什么强调审判独立、检查独立?就是这个问题,这样才能保证公民的权利和社会公平。

  如果另外一个权力加进来,而且是很强势的权力很容易产生问题,本来审判是以事实为依据,法律为准绳,经过审理之后然后根据问题才能判断到底什么问题,外面干涉以后形成了没有审之前已经定调子了,这个案件应该怎么判,给了他倾向或者暗示应该朝着什么方向做,这就违背了法律。没有安全法律去审这个东西,最后裁决的时候也没有按照经过庭审过程出现的问题或者审判过程中出现的问题依法裁判,所以干预了司法,所以等于是未审先判,这样就很难保证司法公正。权力介入之后广大群众权利受到损害,因为群众是弱的,权力机关总是强势的,强势的权力进入到我们法律里面去了,所以这个一定要隔离它,不能让它干涉。但有些人,这个案件影响地方的政府经济文化发展,影响很大,我就是要干预,那就把你记录下来,你根据什么原因干预这个事儿,你是通过什么决议,是党委决议还是政府决议给法院提了建议,把你的建议或者个人的批示条子放在这个地方存着,如果说这个作为一种证据或者作为一种意见,在审判过程中法院根据事实,根据法律参考你的意见来进行审判是公正的那没有问题,如果说你这个意见,法院听了你的意见而违背了事实和法律进行裁判,法院也负责,审判员也负责,你提这个建议的强势权力的人要终身负责。我们历史上很多案件都是由于外面权力的干涉造成了冤假错案,吸收历史教训,第一不能干涉,第二一定要干涉就记录在案,出了问题终身负责,永远负责,这种限制法外权力干预司法权力,能够保证《宪法》规定的审判独立或者检察独立,这是保证的措施。

  主持人:实际上这还可以理解为以问题为导向设置的规定。接下来想问一下韩老师,我们注意到《决定》中提出加强备案审查制度,对所有规范性文件纳入审查范围,对此您怎么解读?

  韩春晖:这个提法,这种思路是非常重要的,为什么?因为法治是规则之治,规则有重要的规则,也有相对来说不是那么重要的规则。在社会主义法治体系里面,大的法律可能是构成这个体系了最重要的一些枝干,其他规范性的文件在这个治理体系里就好像是我们身体里的毛细血管一样,其他的规范性文件出了问题可能不会影响到生命,但是皮肤会痒,痒起来也很要命,直接影响到我们百姓对政府法治形象的认同。所以法治作为规则之治,不仅要用规则治理也要治理规则,所以这么一个规定实际就是治理毛细血管类型规则的重要举措,这是我认为它的第一个方面的重要意义。

  第二个,从更加具体的角度来看,这么一个规定,实际上对我们现行的法治的体系中,有一个重大的弥补作用。为什么?因为我们国家的《立法法》第89条规定,只有四种重要的构成法的渊源的才需要备案,行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章,这个是《立法法》89条明确规定需要备案审查的,也就是说其他规范性文件,从法理上来说之前不需要备案审查,这就使得我们对于细微的毛细血管式的规则也纳入了被治理的体系。

  还有另外一个,我们刑事诉讼法规定,抽象刑事行为实际上是不能够被起诉的,也就是说对于抽象刑事行为可能造成老百姓的损害不能告到法院,抽象刑事行为是什么?就是其他规范性文件。所以当这种可能对百姓造成侵害,但是本身又存在一些不当的情形下,没有适当的机制对它进行一种纠正,这种情形伴随着这个条文、举措的出台,这一页会翻过去,这就扫除了我们以前有规则但是没有纠正机制,没有治理机制的盲区。这是我所理解的举措的意义。

  主持人:其实我注意到刚才三位老师反复提到用宪法来执政,用宪法来治国,这样一个观点我们在《决定》中也可以找到出处,《决定》中提出坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政,您认为依宪治国和依宪执政这两个思维的出发点是什么?对于党和政府提出哪些新的要求?

  焦洪昌:从中国的法治发展进程来说,我们中国所走的这个路,当然是中国自己的路,但是实际上很多国家走向法治的时候都有一个认识的过程。从认知这个角度来说,到1999年我们把依法治国建设法治国家写入《宪法》,但是依法治国核心问题是什么?这个问题我觉得是晚晋才提出来的,那么依法治国法律那么多到底以什么来治?所以我们提出依法治国的核心首先是依宪治国,我们作为共产党,原来《宪法》写入他是法定的执行党,那么共产党执政靠什么来执政?首先在一个法治国家里是依宪法来执政,所以依宪执行、依宪治国,这是在依法治国和依法执政的基础上的一个升华,在升华里面为什么要依宪法来治国呢?我觉得这里涉及到一个国家对宪法认知的问题,我们通常说宪法是国家的根本法,具有最高的法律效应,凭什么说宪法是国家的根本法和最高的法律效应呢?我觉得宪法是一个国家核心价值观的体现,任何一个要走向民主、法治、文明的国家,都有一个核心价值观。宪法是把整个国家、民族核心价值观凝聚成一个最高的规范,所以它是全民在核心价值观的凝聚,包括政府、党都是在这里的。

  第二,宪法很多的价值理念是人类文明的体现。比如说宪法最核心的问题是要提出尊重保障人权,人权是我们作为人应该享有的权力,我们人最核心的是需要被尊重,是权力需要受到保护,宪法是人权的保障书,宪法怎么保护人权,我们通常授予、控制、规范、公共权力的方式实现的,我们民法有保护权力,刑法有保护权力,行政法有包括权力,但是比如民法是从保护私的主体不要侵犯你权力的方式保护的,刑法是对犯罪行为来订立量刑的,行政法是通过约束行政主体保护公民权利。但是如果作为整个国家行政立法、行政司法这个权力怎么架构,怎么防止公共权力侵犯个人权力,从这个角度进行了一种宪法的制度安排,所以宪法是通过架构国家公共权力,建立权力之间的分权、制约、控制这样的方式完成的。其实我们执政党要对国家进行领导、执政的话,你不能抛弃宪法你自己去执政,然后把你执政纳入宪法法律的轨道,这本身是执政党执政文明的体现,我们原来更多的靠政策执政,甚至靠个人的权威执政,靠一把手或者个人的权力执政,但是实践证明这些执政最后都带来了这样那样的问题,所以我们才认识到你只有依据宪法执政才是最根本的保障。

  具体的依宪执政也好,依宪治国也好,这次《决定》里面有很多很大的亮点,比如说当我们说维护宪法的权威,保证宪法的实施是我们核心问题的时候,所以这个《决定》有三个问题提到了,第一个提出怎么来保证宪法的实施和监督宪法的实施,宪法实施立法、行政、司法,包括党都在实施宪法,可是你实施的时候是不是按照宪法的原则精神实施呢?这里提出要监督宪法的实施,监督宪法实施在西方主要是法院来执行,无论是美国为代表的普通法院的体制还是德国为代表的专门设立宪法法院的体制,它来维护宪法的权威、监督宪法的实施,但是中国在人民代表大会制度这样一个宪政体制下,它没有走向西方有普通法院或者宪法法院的方式。

  但是我们宪法把这样一个权力,监督宪法实施的权力给了全国人大和人大常委会,这是最高国家权力机关,但是我们在实践中存在的问题是什么?我们60年来实质上全国人大和人大常委会没有具体的监督宪法的机构,包括机制体制,我们也没有看到哪些违宪的案件或者事件被实际的处理了,所以中央这次提出来要加强人大和常委会你监督宪法实施的职责,要建构这个制度。我们也可以理解宪法的文本一直在,1954年就有,82年宪法规定的很明确,但是这个条款是没有被激活的,我们的制度是没有被建立起来的。所以我觉得中央现在提出这样一个《决定》,实质上人大有没有履行护宪的责任和义务,人大本身如果不履行这个责任和义务,人大本身也有一个要维护宪法是不是自己没有履行宪法的职责的问题,我觉得这次中央的《决定》,对人大也是一个催促,也是一个提示,同时还特别提出,你要保证宪法的权威要执政,包括人大自己要启动宪法解释的机制和程序。那么我们不要动不动就说一旦出现现实和法律之间发生了紧张了,就老想到修宪,宪法是国家的根本法,不是特别严重的时候,现实和法律发生冲突,一般国家不走修宪的方式,要启动人大常委会解释宪法,通过解释宪法把现实和法律之间的冲突弥合,其实这是特别好的实行依宪治国和依宪执政的方式。

  我再补充一句,那我们执政党你是执政,那谁来监督党啊?我觉得中国共产党是执政党,谁监督?民主党派互相监督,民监督党,但是最主要的在中国谁来监督党?首先就是党自己了,如果你的一把手,我们自己没有一个监督的方式,无论从总书记到地方的书记,你立了这么多的党法、党规、党章,如果没有按照这个执行怎么办,虽然有法规局,但是只有自己纠正自己,这是中国走向民主法制的一个问题。所以从这个地方依宪执政,也包括执政党自身要按照自己制定的党规党法,按照国家的宪法来走,这点非常的重要。

  主持人:刚才焦老师对依宪治国、依宪执政这八个字背后的深层含义进行了深入浅出的解读,接下来想问王老师,《决定》中对于公共法律服务体系建设进行了哪些具体的规定,对于进一步用法治思维化解矛盾纠纷作出了哪些指引?

  王公义:《决定》里有一条建立完备的法律服务体系,要求覆盖城乡,建立公共法律服务体系建设,同时加大民生领域的服务,具体大概有三条,一个是建立完善法律援助制度,法律援助制度是什么制度?是救助弱者的制度,比如中国在法律研究方面大概有几个,就是所有残疾人在诉讼活动中都要提供法律服务,给那些被判处严重刑罚的,比如死刑、死缓,像这些人一定要提供法律援助服务,要政府提供给他们。现在还有一些弱势群体,比如人比较穷,他的权力受到侵害以后要去打官司也没有钱,那怎么办呢?政府给他提供免费的律师服务,法律援助服务现在全国覆盖面比较大,所以全国每个县都至少有个法律援助中心,专门为公民提供这种法律援助服务,法院现在存在重大的问题就是经济问题,一个是政府要增加拨款,再一个社会要增加捐助,这样法律服务才能真正搞起来,服务面才能宽起来,现在法治服务门槛还比较高,要针对老百姓服务要降低门槛,就是更多的人获得法律援助,这样社会就容易达到法制的公平。

  第二个发展律师事业或者公益事业,现在我们律师全国社会律师大概有将近30万,政府律师有一部分,主要集中在法律援助方面,大概有八万人。再一个公司律师,这个还没有完全建立起来,现在公司有法律顾问制度,将来要统一规范。公证方面我们现在是按行政区,每一个县至少有一个公证处来帮助公民解决公众服务问题,所以在律师这块我重点说一下政府律师问题。建立政府法律服务要为政府提供法治服务,你没有法律专家帮你提供法律顾问服务恐怕比较难。

  我那年到广西萍乡去调查,他的市委书记就告诉我说你们这个司法局长给我做了很好的政务法的顾问,他本身是个律师,我所有的重大问题常委会讨论他要参加,我所有签发的文件他不签字我不签法,我让他保证我法律上没有什么问题。我觉得这个市委书记用的律师很好。现在我们还有公司律师,我们在大型国有企业里面,包括一些私营企业,一定要建立公司律师,让他给你合同把关、员工的法律保障等等一些运行、一些交易活动都严格建立在法律基础之上,特别我们对外交易现在很多,我们国家对外贸易依存度大概60%、70%,大量产品出国去了,走遍全世界到处是中国制造,像这些东西你在国际交往过程中或者市场经济过程中它有很多法律问题,市场经济就是法律经济,你的企业里面没有法律专家服务是不行的,所以我们要建立公司律师制度,把这个制度建立起来,整个律师就是三种律师,一种社会法律为社会普遍提供法律服务的,一种专门为政府提供法律的一批律师,再一个为企业提供法律服务的,这个企业包括国有企业和私人企业都是一样的,这样整个社会的交易活动,政府的活动和人民的活动,都由律师提供法律服务保障他,帮助他实现法制。

  第三个是司法鉴定制度,这主要是给诉讼活动提供服务,比如医疗活动要提供医疗纠纷的伤残鉴定,要提供医院到底有没有过失啊,医疗鉴定。在公共交通事故里面,包括刑事犯罪事故里的伤残界定,比如打人了,最后残到什么程度,这些都是将来为法院判决时提供证据的,法院要以证据为根本,用证据说明一个法律事实是什么,怎么更接近客观事实,包括合同,虚假合同啊,像这些的鉴定等等,它是为经济活动提供一些服务。司法鉴定的面非常广泛。所以法律服务体系大概是这三个方面,这三个方面建立起来了,对社会法律建设事业是一个很大的促进,对于人的生活也是很大的促进。

  主持人:可以利用法律为国家政治生活、经济生活各个方面提供服务。接下来一个问题想请问韩老师,《决定》中提出扩宽公民有序参与立法途径,健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳其它反馈机制,广泛凝聚社会共识,这样一个拓宽公民有序参与立法途径这样一个规定,如何实现拓宽,又如何保证有序?

  韩春晖:这个举措实际上是关于民主立法的具体落实,我们《立法法》已经规定了最基本的原则叫做民主立法原则,在我们立法实践中也叫做开门立法,或者开放式立法,实际上在目前的立法过程中,制定法律过程中,公开在网上以及用其它的方式征求意见成为一种必须的程序,但是目前来说,这种公开征求意见,或者说公民参与的充分度或者有效性仍然不足,不足的原因有这么几个方面,而这几个方面恰恰是我们进一步拓宽公民有序参与必须落实的方面。第一个是有些时候公民参与的代表性不足,而真正可能跟某个法律有直接利益关联的,跟某项决策有重大利益关联的,可能基于自身的原因,比如说基于其他的原因不能参与其中,比如网上的公开征求意见,更多的是网民,但是可能很多在农村受这部分影响的群体不是积极主动的接触网络等于,所以参与的途径必须确保这个法律本身的参与主体之间的利益代表性,这是我们必须动脑筋解决的问题。

  第二个,我们这种创新可能需要和信息社会的技术创新更多的相结合。比如说微信、传真,甚至我看在西方美国有些地方出台一个重大决策,实际上就是给你一个电话,我电话录音到这个礼拜周末晚上24点为止,我就不再录音了,给一个时间节点,这种方式实际上是跟居民生活最直接密切的手段相结合,所以我觉得必须和信息社会的新技术手段相结合。

  第三个,拓宽公民参与,我们可能要转变我们以前最基本的思路。我们认为立法过程的参与更多的是制定法律的参与,实际上立法过程是全过程,包括法律的制定、修改、废止。比如说我们《立法法》规定的立法审查制度,第90条,立法审查制度公民可以提出立法审查的需求,如果法律发现没有存在必要或者违反上位法可以予以废止等等,这实际上也就是公民参与立法过程的非常重要的途径,但是这个制度我们目前发挥的作用并不理想,所以我们要纠正以前一种观念,公民参与立法过程,就是参与制定法律过程。我们更要看到公民参与立法过程不仅仅是参与制定法律过程,也要参与修改法律、废止法律,甚至我们有些对于法律审查过程中到底某个条文,能不能符合社会实际的需要继续保留等等,都需要征求意见。而恰恰在这些方面我们目前相对来说比较欠缺,所以把公民参与立法的过程面拓宽,实际上也就拓宽了公民参与本身的面,这是我一些个人的想法。

  主持人:刚才韩老师提到三个方面,一个是增强公民参与的公民选择代表性,第二参与途径的创新,另外是公民参与的过程的延伸拓宽。接下来一个问题请问焦老师,这个问题特别切合您的身份。《决定》中提出要推动全社会树立法治意识,深入开展法治宣传教育,把法制教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容,您认为当前社会法治意识应该如何培育?另外,法制教育现在纳入了公民的教育体系是不是被拿到了一个新的高度?

  焦洪昌:这个问题提的非常好。我觉得法制教育其实首先解决的是人民内心的信仰的问题,就是说我们行为是受意志支配的。你有什么样的信仰、理念你就会有什么样的行为。所以法制教育首先要解决人们的信仰问题。我们经常到国外去,我就看到他们社会公民守法的观念非常强,对规则的认识非常强,我觉得跟他们的宗教信仰有关,因为他对上帝的信仰转化成对法律的信仰,我觉得这个中间是比较容易的。这个信仰首先是信在什么?这个东西他认为是正义的,第二他信是来自于对什么东西有敬畏的,如果人对什么东西没有敬畏感,我们叫无知者无畏,你就没办法形成一个信仰。我觉得法律的信仰包括对《宪法》的信仰,前面也提到了,关键你这个法是不是一个良法。我们《决定》也提到,说法律是治国的重器,良法是善治的前提。良法是什么?它应该包含那些我们说最核心的人类的价值,比如说公平、正义、民主、自由、人权、诚信,你没有把这些价值嵌入到规范里,你让人们说对这个法律要信仰,要认知他,那不行。

  所以说,我们现在从国家立法的理念价值里提到这个非常的重要。当然公民的法律教育,可能我们以往更多的注意,比如把它写到教材里,从小学、中学、大学法制教育,我觉得这是一个方面。可能更主要的,我们民众看两个,一个是以吏为示,就是说老百姓是不是守法首先看你的政府是不是守法,我为什么提倡要建法治政府呢?政府如果不守法的话老百姓看到的时候让我们去守法,结果政府的权力没有限制,滥用权力,权力寻租,那我们凭什么要守法呢?这个心理很重要。

  《决定》里提的非常好,就是说法律的生命、法律的权威都赖于法律实施,这个主要是政府。比如说提出政府的权力清单,对公共权力说,法律没有授权就不能做,对社会或者企业来说法无禁止就是自由,包括责任清单。我觉得清单的设置,人们就看到政府关进笼子,所以这里我们要看到实际的举措,这个不光是看政府。法制教育最核心的其实在一个国家里,立法了,政府执法了,关键如果我的权力受到侵犯了,我们能不能有一个救济的渠道。我们说有权利就有救济,如果你没有建立一个公正的救济的渠道那是不行的,所以我觉得我们这次司法改革提出一个最核心的目标,是让人民在每一个司法的个案里感受公平正义,就是说我的法制教育你别跟我说那么多,我在一个案子里能不能有一个公正的裁决,这是我对法律信仰最重要的。

  所以你看习近平总书记在说明里引了培根的一句话,他说他是非常信的,培根说:“一次不公正的审判其恶果甚至超过10次犯罪,因为犯罪虽是无视法律好比污染了水流,而不公正的审判则破坏法律,好比污染了水源。”这个不公正判决不是污染了水流是污染的水源,水源是什么?人们对法律的认识,法律的信仰。所以核心问题你司法如果不解决公正的问题,你这个公信怎么来,这个问题很重要。当然我们并不是把责任推给了立法、推给了政府、推给了司法我们公民就没有责任了,我觉得要建立一个法治国家的话,这里面说法治国家、法治政府、法治社会一体建设,关键我们每个个体,如果我们不是一个良好的公民,就像亚里士多德说的,公民如果没有美德,没有基本意识,你要想建立一个法治国家非常难。梁启超的新民说,新民说我觉得是什么意思呢?比如说我们原来是帝制现在我们马上建立共和了,我们昨天是帝制是臣民,明天是公民了,你这个制度变了,可是我们人是不是从昨天的臣民变成今天的公民呢?不是,就像法治问题的决定,我今天作出决定我的公民就已经新民了吗?我觉得这个问题其实并没有解决。

  我们自身怎么样来培养公民的法律观念和法律素质?我觉得我们最核心的可能还是求助于教育,我觉得人的教育习惯,其实到大学教育就完了。这个人的教育甚至幼儿园小学,观念就已经形成了,所以法制教育要从娃娃抓起是对的。我看拍的有一个幼儿园,中关村幼儿园的孩子是什么样的观念,他们有什么样的规则意识,在学校已经养成了,在大学、成人教育已经晚了,当然我们亡羊补牢。但是我觉得最核心的教育是怎么样在幼儿园里面培养他的规则意识,对法律的崇尚,我们的教育有的时候可能太成人化、简单化,能不能在法制教育理念上有重大的革新是我们真正的走向法治国家的根基。其它的,有什么样的人民就有什么样的政府,这是我的认知。

  主持人:其实您谈到非常重要的观点,法律不仅仅是政策面顶层设计上的事情,实际上法律应该像平时我们生活中的空气一样,每个人都可以从政府行为当中感受法律,同时也从个案中感受法律,同时每个人也应该在自己的国民教育、行为选择上去选择法律、体现法律。接下来还有一个问题想问王老师,刚才焦老师谈了对于公民的法制教育,同时我们发现《决定》中提出实行办案质量的终身负责制和错案责任倒查问责制,这两个制度的设立对现有的诉讼制度产生了哪些变化,这两个制度设立的好处是什么?如何落实?

  王公义:这就是刚才焦主任讲的培根讲的保护水源的问题,水源不要被污染,水源不要被污染就要提高法官素质,法官办案就严格依法来办案,出了问题就要追究法律责任。咱们提这两个问题是这次《决定》规定最具体的问题,没有比这更具体的问题了,一直规定到法官行为里去了。这次《决定》对主办法官、主办检察官责任制,给他以权力,把权力给你了你必须有责任,这个权力是终身责任,这个规定非常好。因为现在法院司法机关,特别法院里行政化趋向比较严重,审判员审判案子以后,他还有庭长,庭长上面还有院长,院里还有审判委员会,所有这些人地位职责都比法官要大,所以法官在普通法判案以后要向庭长汇报、院长汇报,有的重要案件还要向审判委员会汇报,这就带来一个什么问题?就是审判员本身审判在最后裁决权上没有完全的裁决权,有的他可以裁决,有的他裁决部分不了必须别人来帮他裁决,那么审和判就分开了,那最后的责任是谁的责任?是审判委员会责任还是院长责任、庭长责任还是审判员责任,很多问题出了以后很难把搞清,所以现在推行主办法官责任制,让你自己负责,终审法官合议庭组办侦察员责任制,让你自己负责,那么这个负责要终身负责,这就把责任明确,保证司法公正,保证不能推诿。现在我们很多想打屁股不知道打谁,这个就解决了责任权利的问题,所以保证司法公正这是一个很大的,也是解决法院内部行政化的问题,法院现在两个问题,一个是地方化、行政化,地方化通过体制改革解决了,内部行政化要通过这个来解决内部行政化的问题,所以体制改革方面是一个很大的问题,也是很具体的问题。

  第二个是错案责任倒查机制问题,就是发生错案以后怎么查,到底谁的责任。当然最后的审判结果在最后,法院怎么审判的,检察官怎么审查的,公安侦查怎么侦查的,侦查过程证据怎么取得的,有没有刑讯逼供,有没有其它问题,有没有非法证据,那么这个错案发生哪个环节出现问题了,要倒查,是法官适用法律问题,还是侦查阶段就事实搞扭了,经过刑事逼供以后取得非法证据,而且和事实完全不符合,那么这是倒查机制。所以这个倒查机制解决事实证据怎么出来的,法官怎么适用法律,怎么违背的法律,这样责任很明确,因为审判是非常完整的环节,从审判、起诉、侦查这个过程,倒查机制才能搞清楚到底哪个环节出了问题,这是建立责任制的一个内部管理方面的一个很具体的问题。这个规定非常好能保证检察官、法官、侦查机关的警官怎么严格执法依法办事,因为刑法领域是人权保证很重要的地方,整个过程很漫长,同时又牵扯到人身自由、财产安全等等一系列问题,那么你必须严格依法办事,错了就要倒查,这也是习近平总书记讲的保证每个人在具体案件里能感到司法的公正,这个就是司法公正问题,从这两个措施以后能解决法官、检察官,整个司法系统人员的法律意识问题、依法办案问题、终身负责问题、责任倒查问题,能更好的保证司法公正、保证人权、保证社会的安全。

  主持人:是不是也可以理解为在很大程度上避免冤假错案的发生。

  王公义:对。

  主持人:还有一个问题给韩老师,《决定》中提出要健全行政执法和刑事司法衔接机制,韩老师您认为为什么提出这样的规定,针对了现实实践中的哪些问题?

  韩春晖:这个规定实际上是完完全全针对现实中的一些具体问题来的,这个《决定》里实际上已经列举了三种问题,第一是有案不依,第二是有案难依,第三是以罚代刑,这几种情况,在目前实践中都非常普遍,我们不讲具体的部门,比如这种情形已经就到了刑事犯罪,他想移交给地方的司法机关,但是司法机关可能考虑到这个企业是本地的纳税大户,有些情形下就不接。还有一些情形下有案也难移,因为执法部门所掌握的证据标准一般来说是比这种司法中的证据标准相对来说更低一点,这种情形下执法部门对它进行处罚,依据这些证据没有问题,但是到司法部门你这个证据,对不起,你让我立案地可能不构成我的证据标准,达不到,你的标准达不到,所以也就可能出现有案难移。还有如果大量的案件移不了。举个例子,比如关于侵犯资产还有假冒伪劣产品等等此类的执法案件,每年要移送的案件很多,但是真正被移送过去司法机关接受的比例我不知道能不能达到一半,可能会有比较大的差距,所以当移不过去怎么办,明明已经构成了违反了刑事责任,最后我只能是作出一个行政的处罚,所以就出现以罚代刑的问题。

  其实实践中除了这三种情况还有一种情况是反过来的,是单项移送,我们现在是行政执法 部门发现构成了刑事犯罪,构成了可以入罪的情形,比如构成了偷漏税,他会往司法机关移, 反过来司法机关如果在这种刑事侦查过程中不构成犯罪,但是违反了行政的有关法律,应该是 行政处罚没有问题,它不会反向来移。所以这种不反向移,不移交给行政执法部门同样导致了 很多明明已经违法的,但是没有相应的责任,这就会放纵有些违法行为的发生,为什么?因为 我们这种对接存在裂缝,所以就会产生违法的收益很高,但是成本很低,所以这种情形之下, 实现这种行政执法和司法的无缝对接,对我们目前特别是市场监管中很多问题非常具有针对性 ,那么市场监管中有大量的行政处罚、大量市场监管的处罚,但是同时我们的刑事法规定了很 多对市场经济方面的罪名,这种对接对维护社会、市场健康发展,是维护市场秩序具有非常重 要的意义,否则市场中的违法行为将会更加的蔓延。这是我的理解。

  主持人:通过刚才三位老师在各自领域对《决定》的解读和阐述,可以明确的是这个《决定》 全文的提出不仅呼应了业内学者多年的关注,另外也是切合了很多实际的诉求。其实我们知道 法治中国的实现不可能因为这样一次会议而一夜建成,在四中全会之后依法治国的推进要进入 落实、实施的环节,首先请王老师谈一谈,您认为接下来有哪些关键的难题需要破解?

  王公义:法治国家建设不是一蹴而就可以解决的,罗马不是一天建成的,最关键、最难的有两 个问题,一个是依法执政问题,一个是依法行政问题。核心还是依法执政,共产党怎么依法执 政是法律建设最核心的问题,我们共产党领导人民制定宪法和法律,他要带头遵守宪法和法律 ,要把自己的一切活动限制在宪法和法律之内,包括这次《决定》,包括党章中都规定 的很清楚,但是做到这一点非常困难,做到这一点就是把人治变为法治根本性的标志,我们党 领导人民建立这套制度我带头遵守带头执行,把一切活动限制在宪法法律范围之内,这样依法 治国就实现了。如果党不能做到依宪执政那么依法治国肯定很难完成,所以这是标志性的东西 ,也是最核心最困难的问题,怎么能够把自己的权力限制在宪法法律范围之内。

  第二个问题,依法治国最困难的是依法行政的问题,我们讲2020年建成法治政府,这个目 标很具体很明确,但是非常困难,困难在哪里?现在我们的困难,这次《决定》说法律授权必 须为,法无授权不可为,这是法律政府最关键的标志,我们现在政府很强大,很主动,很多行 为并没有法律授权,但是是习惯行为,包括改革开放这30年的经验,有一条经验是政府权力很 大,政府能够主动带动一方经济的发展,像火车头一样,火车头是带动那个法,但是必须法律 授权才能做,法律没有授权不能做,那么法律授权必须为这一点,有的政府懒惰政府反倒不去 作为,比如办一个正常的手续,我们现在人情社会、关系社会,你办一个正常手续不找人办这 个事儿还办不成,本来法律规定你可以办,你不找他程序就很复杂,动作很缓慢,很难办成。 那么政府公务员必须养成为人民服务的习惯,是人民的公仆,不要把公仆变成人民的老爷,办 点什么事儿门难进、脸难看、事难办,政府必须解决这个问题,让人民感觉很亲切,我有事儿 找到你,帮我解决了,那么这个政府选举我就很拥护他,如果不能为人民服务就失去人民信任 ,就很困难,这是为。

  还有不为,就是不能乱作为,那么这个法治政府这条要做到公民权利才能保护,否则公民 权利没法保护,你政府很强大,然后你要侵犯公民权利非常容易的事情,随时可以侵犯先,随 时可以进入你的家庭,随时可以没收你的财产,随时可以把你的企业搞垮了,那这个不行。你 所有的行政行为必须有法律授权,你必须认真的按照法律管理社会,而不是按照某一个人的个 人愿望管理社会,减少随意性,执行法律性,所以法治建设,2020年还有五六年的时间,这个 非常非常困难,因为第一有很多规定、很多法律,政府要制定很多细则,执行宪法法律,另外官 员要改变思想观念,翻天覆地的变化,变成人民的公仆,接受人民监督,为人民依法办事,这 个过程很艰难,这个困难在依法执政。

  主持人:王老师详细点出了依法治国推进的难点。请问焦老师,因为我们注意到在28日傍晚《 决定》公布之前,27号习近平总书记主持召开中央深改组第六次会议的时候就指出四中全会的 规定与三中全会全面深化改革的规定是姊妹篇,您怎样理解全民深化改革与全面推进依法治国 之间的联系,二者之间如何有机的结合?

  焦洪昌:我觉得我们现在提出全面深化改革,其实有一个非常深的一种历史的机遇感和责任感 。因为我觉得中国人对近代化,特别对现代化非常焦虑的。无论是我们近代被西方列强侵略, 我们世界上的一个强国、大国被西方列强侵略,我们衰落了、屈辱了,我们整个百年宪政都是 走的富强,我们共产党执政以后,其实这种焦虑还是没有消解的,比如说毛主席那时候提现代 化是什么呢?是提工业化,他对现代化的焦虑是把农业国建成工业国,所以我们五四宪法就是 要向工业社会过渡,到邓小平的时候提出四个现代化:工业、农业、国防、科技,比毛主席那 时候可能更全面了,这实际上也是对现代化的追求,我们走到今天,习近平这一代领导集体就 提出第五个现代化,实际上也可以理解为第二个现代化,前面更主要的是解决国家富强的问题 ,工业、农业、国防、科技是物质面的,现在提出国家治理体系和治理能力的现代化,这个现 代化我觉得是更深层次的现代化,是怎么来治国的问题,所以提出两个,一个是体系,一个是 治理能力。这是我们整个全面深化改革最核心的问题。其实这个观念很新的,原来国家更多的 是政党统治国家的,我们现在对国家进行管理,社会管理,现在提出对国家进行治理,一字的 差别实际上是观念、理念重大的变化,依法治国这个重大问题《决定》,我觉得是在契合实现 国家治理体系能力现代化的侧面,你要实现治理体系和治理能力的现代化,什么来保障?只有 建设法治国家才能保障现代化的执行,否则你的经济发展再快,如果没有法律保障它,那么这 个改革成果又不能持续和长期发展。

  现在改革涉及到改革发展稳定、内政国防外交、治党治国治军,那这些事儿都需要什么?需要保护,那么法律怎么保护?有两点,第一形成法律思维,用法律思维考虑这些重大问题。第二有法律方式处理。这里首先是执政党,你怎么用法律思维?因为现在有人有这样的认知,比如说我们这么多年经济发展非常快,最多的时候20%的GDP增长,现在7.5%,以后可能还会低,那么这里面这个低是不是因为我们现在加强法治了,以后比如说反腐败了不能腐、不敢腐、不想腐,那个腐败是不是推进你经济发展了呢,现在有人这么认为的。那你现在搞法治,法治越严是不是经济发展就慢了呢?我觉得这个问题其实非常之重要,因为现在我们党内的执法里反四风、八项规定出来,带来的问题是什么?确实四风刹住了,党风、民风好转了,那很多官员说与其我干事儿犯错误还不如不干,我不干活我推诿反而不承担责任,那这样下去你加强法治是不是官员不作为了,然后我们经济发展不行了,这是不是我们现代化建设深化改革要看到的目标,我觉得这个问题非常重要。我觉得恰恰是,比如王岐山提出来用治标换取治本,当下的经济发展可能会慢一点,或者有些单元可能为了怕承担责任不作为了,但是我们经过治标合换取治本以后,法治国家对我们国家长久的发展,人民长久的安康,党的长期执政,这个是长远的问题,这是长远利益,不把这个问题处理好中国没有希望,经济发展再快如果环境破坏了,资源枯竭了,人们不感觉在这个国家有幸福,很多人最后都出国了,你不爱自己的国家都到其他国家你怎么实现中国梦?所以我觉得法治中国建设,恰恰对全面深化改革起到保障、引领的作用,没有这一轮子,那么其他的改革成果没法长久没法固定,我觉得这是跟每个公民、也跟你的政府,特别跟我们执政党相关,是我们的命脉,是我们的核心所在。

  主持人:最后请韩老师对于法治中国的建设落实的周期请您提一个建议。

  韩春晖:其实法治中国的落实周期不是我能建议的,因为党中央文件已经规定的很清楚了。党的十八大报告提出来在2020年建成小康社会的同时,要全面落实依法治国的方略,法治要基本建成。所以实际上这个时间点已经非常的明确了,周期就这么几年的时间,但是为了完成,在这么紧迫的时间内,我想具体思路党中央已经非常明确,就是一体建设、同步推进、不分先后。但是具体工作我觉得有这么几个方面,就是要抓住四个方面。

  第一,抓全局。比如法治政府建设,我们在新形势下缺少全局性的东西作为着力点,作为助推力,所以我建议我们尽快出台一个建设法治政府的实施规划,把我们十八大以来,特别是四中全会《决定》法治工作中具体的任务分解下去,哪些是规定动作,你这几年内必须完成,这些规定动作完成了实际上法治政府基本上大局已定了,我们也可以非常自豪的、非常充满信心的宣布法治政府基本建成了,这是我认为必须抓的全局。

  第二,抓重点。实际上我们要把权力关进制度的笼子,权力的最源头是最重要的,从行政权、执政权来说最源头的实际都是它的决策权,当决策不科学会导致执法过程中很多问题没有办法消灭。而且决策的不科学导致的浪费、导致的腐败可能比我们普通的经济腐败造成的损失会更加巨大,所以我认为决策可能成为我们全面推进依法治国中这么一个重点的问题。所以我也建议我们应该尽快出台我们这种重大决策程序的暂行条例,我也知道有关部门正在起草过程中。但是与此同时,因为我们决策涉及很多环节,我认为党内重大决策程序的条例也应当尽快的起草制定,这样的话把党内决策和政府的重大决策,都能够纳入法治渠道,解决了权力源头的问题,就不至于因为源头问题把整个权力运行过程中问题越攒越多,最后攒到了司法攒到了救济途径,处于无法解决的地步。

  第三,抓进度。因为时不我待,就这么几年的时间。所以我们抓这些工作像抓简政放权一 样,非常具体的明确,比如我们《决定》规定关于执法资格证的管理问题,这个实际上针对性 ,针对的就是临时工执法的问题,大量临时工执法合法性不足,但是又导致很多权力的滥用, 但是临时工在执法队伍中普遍存在是非常重要的问题,比如说交通管理、城市管理中大量存在 ,这种资格证的管理什么时候能够落实到省一级,什么时候落实到市一级,什么时候落实到县 一级,我们需要抓进度,因为这种工作不是单纯的一年能够完成的,所以需要进度。

  第四,抓领导。必须确定一把手的责任制度,那么法律工作作为对一把手考核重要的内容, 作为考核的比重必须要提高。因为法治思维和法治方式实际上加起来等于法治能力,必须增强 对法治能力的考核。我认为目前对于一把手的依法行政能力、依法治国能力的考核比较欠缺的, 主要体现在两方面:第一方面占的分值太低,各个地方对于这个工作的全盘考核,那么1000分 ,法治工作可能多的占10分,少的就5分、3分,占的比例太低,你是没有一种推动力的,它的 动力不足。第二个是考核的项目太单一,比如说我这个地方,假如说广东信息公开做得不错, 我总共7分5分给信息公开,另外2分给制度建设,我这个地方执法规范化做得不错,我执法规范 化给5分,机制制度建设给2分。所以考核的内容太单一,会导致我们的实际上依法治国的推进 会出现这种短板,很多参差不齐的状况,所以落实一把手的责任,落实领导的责任,考核的项 目一定要全面、一定要丰富,一定要能够比较全面到位的涵括依法治国的各个方面,那么平均 的分值分布,才能促进一把手对于推进依法治国事业的真正的内在的驱动力,这是我个人的理 解。我们相信随着上下领导的真正的把依法治国成为内在的驱动力,那么法治中国、法治政府 和依法治国的方略会在2020年顺利的如期的完成。

  主持人:刚才我们与三位老师一同对于《决定》的制度安排进行了分析,另外对于《决定》的具体实施提出了建议,实际上我们刚才涉及到的是《决定》中的重大亮点,还有很多《决定》中的内容需要我们具体理解和深入分析,我想接下来在各级领导干部中和社会各界当中都会深入学习和领会《决定》的精神,除了学习领会之外,更重要的是我们想看到实施的过程,我们也共同期待着法治中国面貌越来越清晰,每个人享有的法治天空更加明朗,因为时间关系我们今天访谈先到这里,感谢三位老师的精彩解读,也谢谢各位网友的密切关注,请继续关注人民网强国论坛关于十八届四中全会的其他报道,下期节目再见。

责任编辑:白世康
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