基于法治的现代大学善治

　　大学治理是现代学术组织所面临的公共治理的共性命题，其核心是以人为本，旨在通过制度化、体系化的管理和改革，促使大学各层次、各主体权力、利益的良性互动和有效保障，以及相应执行机构等的不断建立健全且各司其职。大学善治秉承多元治理、共同治理的理念，推动大学进行良好的内外部治理，注重对学校产权、法人地位、领导制度、师生管理、改革决策等进行制度化、法治化的有序治理，从而实现大学公共利益最大化的治理目标。

　　在全面推进依法治国的进程中，现代大学自当成为各级组织依法治理的首善之区。要构建学校内部（学生和教职员工）与外部（政府与社会）共同参与大学管理、形塑不同主体共治和善治的现代大学治理体系，首要的是法治。于是，一个基于法治的现代大学的善治命题日益凸显，成为依法治校的核心理路。

　　大学善治的前提：据何良法来治校理教？

　　十八届四中全会明确提出，良法是善治之前提。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”立善法于教育，则教育治。作为具有独立法人资格的办学主体，大学善治的前提必诉诸善法、良法。毫无疑问，《高等教育法》就构建起大学善治的良法之基。这部于1998年由九届全国人大常委会审议通过、标志着中国教育法律法规体系已基本形成的重要法律，全面规范了高等教育领域的各种法律关系，包括宏观管理体制、办学体制、学校的法律地位、投入和条件保障以及高校师生权益保障等问题。同时，国务院及其教育行政部门颁布的《普通高等学校设置暂行条例》《高等教育自学考试暂行条例》《民办高等学校设置暂行规定》等多项高教行政法规和行政规章，形成了以《高等教育法》为核心、内容较为完备、结构较为合理的高等教育法律法规体系。这些都是大学治校理教的良法基础，也会随着时代变化不断完善和修订。另一方面，除了上位法的良法前提，我们还必须看到大学善治的另外一个“校内法”前提，就是大学章程。作为政府颁发给大学的“特许状”，大学章程绝不应是简简单单的“校规”，它是有法律效力的，是我国大学“去行政化”的重要法律保障。所以，推动大学善治还必须监督和保障大学章程的实施，使章程的核心理念深入人心，作用得以充分发挥，使大学真正按照章程办学、办事，依章程达善治。

　　大学善治的重点：如何使改革决策依法而行？

　　法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。良法只是善治之必要前提，它必须有效实施才能实现善治。

　　在全面履行大学职能方面需恪守法治理念。现代大学肩负着人才培养、科学研究、服务社会和文化传承四大基本职能，评价大学善治最基本的就是看其是否全面履行了这些职能。但实际上，这是一个很复杂的价值和现实问题，体现在大学治理实践中，我们经常看到，《高等教育法》赋予的七项自主权尚难完全落实，校内治理中的机构权限、职责边界、程序正义、责任问责等问题还没有清晰的法律界定，学校履职中的不作为或乱作为现象还难以依法问责和追责。相反，一些真正为改革决策作出重大贡献的人和组织却难以确保合法权益，这些都必须恪守法治理念以利善治。

　　在不断完善大学改革决策机制方面需坚定法治思维。事关大学发展战略和师生切身利益等的重要改革决策，从法治化要求看，在多大程度上使决策的程序、过程、责任及结果更合于法律的规定，这不是一个简单的程序性、形式化问题，更不是一个可有可无、可以随意妄为的问题，必须要于法有据，依法推进；从民主化要求看，则必须在如何进一步完善教代会、团代会、学代会等不同组织的师生民主参与改革决策的机制和路径上着力，让大学的管理决策能汇集更多民意和民智，更大范围、更常态化地听取师生的意愿和诉求，以此更好地彰显多元、平等、宽容、理性、自由、民主和法治的组织文化；从科学化要求看，大学改革决策不是某一个人或者常委会、校长办公会等几个人说了就算的事，一定要在广泛动员和相关主体民主参与的基础上，形成改革共同体，让改革决策更能尊重和体现办学规律。

　　在持续优化改革决策权力运行和制约监督方面需秉承法治方式。在大学改革决策权力运行方面，不管是行政权力，抑或学术权力，在行使过程中都要按照法治方式进行，改革就要立责，行权就要担责，有责不履要有问责，有权滥用可受追责。事实上，以校长为首的行政管理系统作为大学内部治理结构中行政性权力的集中体现，应避免这种权力过度主导的治理决策模式，而发展相互协同制约的学术性权力参与决策，真正发挥教授治学在学校民主决策和民主管理过程中的地位和作用。这就必须严格执行《高等教育法》法定的权力行使的内容和要求，使行政权力、学术权力形成统一、协调、制衡的权力运行方式。在权力制约监督方面，高教法在第十条民主管理内容中明确提出必须有完善的监督反馈系统，只有授予的权力在行使中受到制约、接受监督，权力才不至于被滥用。依据法律规定、依法监督行政权力和学术权力行使是现代大学治理体系的内在诉求。凡涉及全校发展和师生利益的重大改革决策都必须接受制衡监督，不仅要有校内监督，还要敢于接受校外监督，让改革决策在阳光下依法而行。

　　大学善治的主导和主体：谁来真正推动综合改革治理？

　　学校党政是大学善治的主导性力量。从治理角度看，党政在治校理教、改革决策中的职责边界、法定权限、体制机制、制衡监督等主导性作用的发挥，是现代治理领域值得深入关注的新命题。《高等教育法》明确规定大学实行党委领导下的校长负责制，并规定了党委和校长的职责范围；中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》再次强调这是中国特色现代大学制度的核心内容，并规定了党委和校长各自的职权内容。文本规定是静态清晰的，但在具体的大学内部治理和管理活动中不乏职能交叉、重叠的现象。因此，进一步发挥好现代大学善治的主导性作用，一是必须依法而定党政决策的组织制度和权力边界，党政必须严格按照党内规章与教育法律条文，把谁决策、决策什么、谁决策谁负责等组织载体和权力制度化、明晰化，并公之于众；二是完善党政协同配合的工作机制，建立党委书记和校长定期沟通机制，党政会议议题的确定须会前沟通，集体决定重大事项必须事前酝酿沟通，并合理确定领导班子成员分工，多理解、多配合、求合力；三是始终坚持群众路线，创新民主作风和法定程序，使党政共同接受监督问责。

　　师生是大学善治的主体性力量。从治理角度看，大学善治的主体必须回归师生，核心价值是为了师生、依靠师生。尽管《高等教育法》等对师生参与学校管理决策、共同治理、民主监督、维护合法权益等都有所涉及，但法定职权不够精细，实际操作不够具体，很多规定空洞模糊甚或形同虚设，使得师生这个治理主体的作用还没有得到切实发挥。在依法治国、依法治校的新形势下，必须用民主意识、法治思维和改革精神，让师生主体的治理价值得到彰显，一是让师生对学校重大发展战略规划等提出建议并有渠道传递，推动多元治理、共同治理。二是依法维护涉及师生自身的合法权益，比如教学改革、科研制度、人事管理、福利政策等改革决策，要按照法定程序举行师生听证会、意见会，逐步形成大学依法自主办学、利益相关者参与治理和自主学术创新的法律保障体系。三是依法维护师生监督权，只有让师生亮起监督之剑，让师生主体来监督学校党政权力的行使，大学才会更好，善治才能达致。