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[辉煌十二五]“十二五”以来特别是十八大以来我国全面依法治国、推进科学立法的进展与成效

全国人大常委会法制工作委员会主任 李适时

发布时间:2015年10月16日 02:12 | 来源:共产党员网
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  为深入宣传“十二五”时期经济社会改革发展的辉煌成就,迎接党的十八届五中全会胜利召开,共产党员网整理推出“辉煌十二五”系列报告。

10月12日下午3时,全国人大常委会法制工作委员会主任李适时同志围绕“十二五”以来特别是党的十八大以来,我国全面依法治国、推进科学立法的进展和成效作报告。

  10月12日下午3时,全国人大常委会法制工作委员会主任李适时同志围绕“十二五”以来特别是党的十八大以来,我国全面依法治国、推进科学立法的进展和成效作报告。

  “十二五”以来,中国共产党加快落实依法治国基本方略,大力发展社会主义民主,积极建设社会主义法治,不断提高依法执政能力水平,全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程。

  一、中国共产党适应新形势新任务新要求不断深化法治认识、丰富法治理论,对全面依法治国作出重大战略部署。

  党的十五大提出了依法治国的基本方略和到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标要求。2010年底,中国特色社会主义法律体系如期形成。在此基础上,党中央明确了“十二五”时期法治建设的主要任务,就加强重点领域立法、加强宪法和法律实施、推进依法行政、推进公正廉洁司法、深化司法体制改革、开展法制宣传教育等内容提出具体要求。党的十八大提出了全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标,强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,法治是治国理政的基本方式,要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家。“十二五”就目标任务提出了总的要求。党的十八届三中全会就全面深化改革若干重大问题作出决定,提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十八届四中全会专题研究全面推进依法治国若干重大问题,作出了关于全面推进依法治国若干重大问题的决定,在我们党历史上是第一次,阐述了全面依法治国的重大意义、指导思想、基本原则,提出全面依法治国的总目标,对全面推进依法治国的重点任务和重大举措进行了全面部署,标志着依法治国按下了“快进键”、进入了“快车道”,对我国社会主义法治建设具有里程碑意义。

  党的十八大以来,习近平总书记围绕全面依法治国作了一系列重要论述,深入回答了我们走什么样的法治道路、坚持什么样的法治理论、建设什么样的法治国家、怎样建设社会主义法治国家等重大理论和现实问题,丰富和发展了中国特色社会主义法治理论,深化了对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识。习近平总书记关于依法治国的新思想新论断新主张,是建设社会主义法治国家的重要遵循,为中国特色社会主义制度的自我完善和发展提供了科学理论指导和行动指南。概括起来,从四个方面来理解我们党在认识上的升华、在理论上的创新、尤其在战略上重要的部署。

  (一)明确了依法治国在国家治理体系中的战略定位

  党的十八大以来,党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发,提出并逐步形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。全面建成小康社会是战略目标,到2020年实现这个目标,我们国家的发展水平就会迈上一个大台阶,我们所有奋斗都要聚焦于这个目标。全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措,对实现全面建成小康社会战略目标一个都不能缺。不全面深化改革,发展就缺少动力,社会就没有活力。不全面依法治国,国家生活和社会生活就不能有序运行,就难以实现社会和谐稳定。不全面从严治党,党就做不到“打铁还需自身硬”,也就难以发挥好领导核心作用。从这个战略布局看,做好全面依法治国各项工作意义十分重大。习近平总书记指出:“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。全面推进依法治国,是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题,解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。要推动我国经济社会持续健康发展,不断开拓中国特色社会主义事业更加广阔的发展前景,就必须全面推进社会主义法治国家建设,从法治上为解决这些问题提供制度化方案。”我们要深刻领会“四个全面”战略布局的辩证关系,切实把全面依法治国放在“四个全面”战略布局中来把握、来思考、来谋划。深刻认识全面依法治国同其他三个“全面”的关系,努力做到“四个全面”相辅相成、相互促进、相得益彰。

  (二)强调了坚持党的领导这一法治建设的基本原则

  这是法治建设的核心问题。习近平总书记指出,党的领导是中国特色社会主义法治之魂,也是社会主义法治最根本的保证。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一,是我国社会主义法治建设的一条基本经验。我国宪法以根本法的形式确认了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果,确立了中国共产党的领导地位。十八届四中全会决定从历史和现实出发,明确指出党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。要坚定不移地坚持中国特色社会主义法治,旗帜鲜明地反对用西方的法治标准来衡量中国的法治模式、用西方的话语体系来解读中国的法治实践。现实生活中,某些别有用心的人故意把党的领导和法治对立起来,提出“党大还是法大”这个伪命题,其目的是企图从“法治”问题上打开缺口,盅惑群众,搞乱人心,进而否定党的领导和社会主义制度。对此,我们必须头脑清醒。但对于各级党政组织、各级领导干部来说,要解决好“权大还是法大”这个真命题。权力是一把双刃剑,在法治轨道上行使可以造福人民,在法律之外行使则必然祸害国家和人民。因此,必须把权力关进制度的笼子里,防止因权力滥用而损害党的形象和威信。

  (三)提出了中国特色社会主义法治道路

  十八届四中全会决定有一条贯穿全篇的红线,就是坚持和拓展中国特色社会主义法治道路。这是我们党第一次鲜明提出“社会主义法治道路”。我国法治建设的成就归结起来,就是开辟了中国特色社会主义法治道路,其核心要义包括三个方面:一是坚持党的领导,二是坚持中国特色社会主义制度,三是贯彻中国特色社会主义法治理论。这一核心要义的提出,彰显了我们党的道路自信、理论自信、制度自信,指明了全面推进依法治国的正确方向,从根本上划清了我国社会主义法治与西方资本主义法治的本质区别。只有牢牢把握住这三个方面,才能确保中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向,才能立足中国实际建设好社会主义法治国家。走中国特色社会主义法治道路,必须长期坚持五条基本原则。一是必须坚持中国共产党的领导,具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。二是必须坚持人民主体地位,坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。三是必须坚持法律面前人人平等,任何组织和个人都必须在宪法法律范围内活动,不得有超越宪法法律的特权。四是必须坚持依法治国和以德治国相结合,实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。五是必须坚持从中国实际出发,突出中国特色、实践特色、时代特色,学习借鉴世界上优秀的法治文明成果,但绝不照抄照搬。

  (四)确立了全面推进依法治国的总目标总抓手

  十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标,即建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。这个总目标既明确了全面推进依法治国的性质和方向,又突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手,对全面推进依法治国具有纲举目张的意义。

  一是,构筑了法治中国建设的目标任务。总的目标下面是两个建设,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,在中国特色法治体系之下有五个子体系,这就是形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,以及完善的党内法规体系。这些目标任务,涵盖了法律制定与法律实施、法治运行与保障机制、依法治国与从严治党等各个层面、各个环节,是中国特色社会主义法治体系的具体展开和有力支撑。其中,党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障。明确了这样一个总目标。二是,明确了法治建设的工作布局。简单讲就是三个共同推进,三个一体建设。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,更加重视法治建设的整体推进和协调发展。全面推进依法治国是一项庞大的系统工程,必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划,在共同推进上用力,在一体建设上用劲。三是,提出了法治建设新的“十六字方针”。四中全会强调要实现“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”,促进国家治理体系和治理能力现代化。同志们都对我们党长期以来法制建设老的十六字方针非常熟悉,“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”,是第一代中央领导集体董必武同志最早提出来,我们党在革命战争的年代提出并逐步形成的,在新中国成立以后,长期以来都坚持这么一个方针,后来小平同志反复强调它的重要性。有法可依首先解决的是有没有法的问题,特别是改革开放之后小平同志反复强调,现在法制建设任务非常繁重,最大的问题是很多法都没有,我们要抓紧制定法律,有总比没有好,快搞比慢搞要好,有几条就规定几条,所以要解决最大的问题是有法可依的问题。改革开放三十多年来一项重大的成就,就是中国特色社会主义法律体系逐渐形成,实现了党的战略目标,这个历史条件已经发生了变化,明确了新时期全面推进依法治国的重点环节和主要任务,强调立法重在“科学”,执法重在“严格”,司法重在“公正”,守法重在“全民参与”,覆盖了法治建设的全过程,点出了法治建设的价值目标,具有重要的指导意义。中国共产党在认识上的升华,在理论上丰富,战略高度做出的战略部署,可以从这几个方面来理解,有“四个一”:一个定位,一项基本原则,一条道路和一个总目标。

  根据立法工作面临的新形势新任务新要求,党中央还提出了“两个发挥”,用以指导新时期的立法工作。

  一是,发挥立法的引领和推动作用。十八届四中全会决定明确提出,“建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用”。发挥立法的引领和推动作用,强调的是要注重运用法律手段实现党的主张、调整利益关系、推动改革发展,做到政治决策和立法决策协调同步,确保党的路线方针政策成为全社会一体遵循的法律规则。发挥立法的引领和推动作用,关键是要实现立法与改革决策相衔接,坚持在法治框架内推进改革。要把深化改革、促进发展同完善立法有机结合起来,通过立法实现科学决策、民主决策、依法决策的有机结合,首先立法是法定的程序必须要遵循,第二立法是科学的立法必须遵循科学的规则,第三立法是民主的立法,必须从维护广大人民群众最根本利益。通过立法来实现党的主张,实现我们党的政治决策,把党的主张变成全社会一体遵循的法律规则,就是这么一个过程,凡属重大改革要于法有据,需要修改法律的应当先修改法律,先立后破,有序进行;很多同志还记得毛主席老人家当天强调,不破不立,破字当头,在新的历史时期,新的历史阶段,我们党提出的是先立后破,这就是一个发展的过程,有的重要改革措施,需要得到法律授权的,要按法定程序进行。对中央确定的改革任务,要依照法律规定和法定程序加快推动,既不允许随意突破法律红线,也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。

  二是,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。十八届四中全会决定明确提出,要“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用应该说是顺理成章,于法有据,我们国家的宪法和其他很多法律规定,依法立法,行使立法权,是人大最重要的职权,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,这就顺理成章,于法有据。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,必须坚持党对立法工作的领导,把握好立项、起草、审议等几个关键环节。同时要注重发挥人大代表和常委会组成人员的主体作用,各级人大代表是各级人大的组成人员,他们是真正立法的主体,从常委会来说,常委会组成的人员就是常委会的主体,在立法过程中要发挥好他们的作用,发挥好人大代表和常委会组成人员来自各行各业、了解实际情况、反映人民群众意愿、回应人民呼声的巨大优势。要注重推动政府发挥在立法工作中的重要作用,政府和政府各个有关部门在执行法律,在实施法律当中发挥重要的作用,因此有很多单项的法律都是由政府或者有关政府部门来在第一个环节起草,因此要督促指导政府按照立法规划计划及任务分工及时组织起草法律法规草案、按时提请审议,并把好草案有关制度设计的第一关,从源头上防止部门利益法制化或地方保护主义倾向,法律通过后要督促指导政府按照要求及时出台配套法规或规章,现在法律出台之后一般都同时要求政府按照法律的规定,制定相应的配套的法规或者规章。今年3月份全国人大修改了《立法法》,新的《立法法》规定政府不仅要按照法律的要求及时出台相关的配套法规,而且要在规定的时间之内,也就是在法律施行之后的一年之内就要出台相应的配套法规,这就对法律的实施加大了工作力度,提出了明确要求,也是确保法律得到有效实施的重要举措。同时,还要注重组织社会各方积极有序参与立法活动,广泛听取社会各方特别是基层群众的意见。这是科学立法和民主立法最基本一个要求。这是我报告的第一个方面,我们党在“十二五”以来,特别是党的十八大以来,在全面推进依法治国理论上的突破以及做出的战略部署。

  二、加强和改进立法工作,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系不断完善。

  “十二五”以来特别是党的十八大以来,全国人大及其常委会认真贯彻落实中央决策部署,围绕加快形成完备的法律规范体系,深入推进科学立法、民主立法,切实提高立法质量,立法工作取得显著成效。2011年以来,全国人大及其常委会共制定、修改法律61件,作出相关法律解释10件、有关法律问题的决定30件,共计101件;与此同时,国务院制定、修改行政法规73件,有立法权的地方人大及其常委会制定、修改地方性法规、自治条例、单行条例3497件(2014年底数字)。截至2015年9月底,除现行宪法外,我国现行有效的法律共244件,行政法规共746件,地方性法规共9540件(2014年底数字)。此外,还有数量更多的规章,包括国务院各个部门的规章,地方政府的规章就更多了,这一时期立法工作取得的成就,可以概括为以下几个方面。

  (一)始终坚持党对立法工作的领导

  以习近平同志为总书记的党中央特别强调依法执政,特别重视以法治方式推进改革,在对有关重大问题作出决定和部署的同时,都会同步考虑法治建设相伴相随的问题,都要强调以法治方式保证决定和部署的有序推进。中央政治局常委会工作要点将一些重要立法项目列为需要党中央研究的事项。今年就一系列重要的法律明确需要由党中央来研究,就是在正式进入到法律程序之前,或者在已经进入到法律持续之后还有一些重大问题,都需要提请党中央来研究讨论、审议。中央深化改革领导小组多次召开会议,研究涉及立法的问题。今年6月,经党中央批准,全国人大常委会调整立法规划,在原有68件立法项目基础上增加34件,达到102件,将党的十八届三中、四中全会决定明确提出、需要在本届完成的立法项目列入规划。与此同时,全国人大常委会党组进一步健全了立法工作向党中央请示报告制度,不断增强坚持党的领导的思想自觉和行动自觉,重要法律的起草修改和立法工作中的其他重大事项,都由全国人大常委会党组及时向党中央请示报告。比如,本届以来,全国人大及其常委会通过的预算法修改决定、立法法修改决定、刑法修正案(九)、国家安全法以及正在审议的网络安全法等,都向中央作了请示汇报。通过坚持和健全请示报告制度,可以更准确地领会中央的立法意图,把中央精神不折不扣地贯彻到立法工作中,让中央及时掌握全国人大及其常委会的立法工作情况,切实保障中央重大决策部署的贯彻落实。所以坚持党对立法工作的领导是实实在在的。

  (二)积极发挥两个作用

  刚才前面提到,中央提出两个法规,从人大及其常委会来说,就按照中央的要求来积极发挥这两个作用。

  一是,积极发挥立法的引领和推动作用。说到法治与改革,许多人首先想到的是二者的矛盾:因为法治的特点是“立”,具有稳定性;改革的特点是“破”,具有变动性。但这一破一立之间,更是彼此促进、相互推进的关系。正如古人所讲,“治国无法则乱,守法而弗变则悖,悖乱不可以持国。”推进改革离不开法律的规范,法律又要适应改革向前推进的要求,发挥引领和推动作用。近年来,全国人大及其常委会在发挥立法的引领和推动作用方面,积极探索,取得了很好成效。比如,为适应深化行政审批制度改革、转变政府职能需要,全国人大常委会先后审议通过了9个修改有关法律问题的决定,对39部法律的部分条款作出修改,取消和下放了一批行政审批事项;为保证重大改革于法有据,全国人大常委会及时作出涉及自贸区、司法体制改革、土地制度改革等领域的授权决定7件,支持和保障相关改革试点工作的推进。其中,2013年8月,全国人大常委会作出决定,授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区内,对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资,暂时调整外资企业法、中外合资经营企业法和中外合作经营企业法规定的有关行政审批。三部有关外资的法律,要停止它的行政审批,因为它是法律做出的规定,法律规定的必须执行,现在要在上海自贸区里头推动试点,要取消这三部法律规定的行政审批措施,这个时候就需要得到制定机关的授权,这就是在法制轨道上来推进改革的一项重大举措。所以全国人大常委会做出决定,对国务院进行授权实施准入特别管理措施,负面清单之外的外资投资。并明确,这些行政审批的调整在三年内试行,对实践证明可行的,应当修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定。三年为期,试点成功的就要修改相关的法律,试点证明不可行继续恢复现行的法律规定,继续实施这么一个意思,这就对授权有一个明确的要求,同时2014年12月,全国人大常委会再次作出决定,授权在广东、天津、福建自由贸易试验区以及上海自贸区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批,通过这个授权来为深化改革、扩大开放、加快转变政府职能,提供了重要的法律依据。

  再比如,2010年修改刑法时,对“醉驾”是否入刑,因为酒驾醉驾长期以来是治安管理,道路交通安全行政管理方面的范畴,发现了酒驾醉驾进行一些行政处罚,包括罚款、扣分,吊照等等,但是现在要把罪驾入刑,当时还是有不同的意见,最后还是根据一个意见,更多强调法律引领和推动作用,对醉驾进行了刑事责任。这里有一个统计,从2011年2月截至2014年5月1日,刑法修正案(八)通过实施三年来,全国共发生酒驾127.3万起,醉驾22.2万起,这是查出来的,比刑法修正案(八)实施前三年分别下降18.7%和42.7%。酒驾下降了将近一半。三年来,酒驾共造成交通事故15348起,死亡人数6330人,比前三年分别下降25%、39.3%,这是个什么概念?减少了交通事故5116起、少死了4098人,这是有账可查,数字说明的问题,这都是一条一条地人命,人民群众的生命高于一切。所以“醉驾”入刑不仅对保护人民群众的生命财产安全起到了重要作用,而且引领形成新的良好社会文化,引导公民逐渐形成“喝酒不开车、开车不喝酒”的良好行为习惯,喝酒并不是坏事,但是喝酒开车一定是坏事。酒驾入刑,大大减少了人身伤亡和财产损失,同时催生出的代驾产业也创造一批就业机会,取得了良好的法律效果和社会效果。这是从发挥立法的引领和推动作用角度来看。

  二是,积极发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。全国人大及其常委会健全专门委员会、工作委员会组织起草重要法律草案机制,注重发挥包括人大常委会组成人员在内的人大代表在立法中的主体作用。主要包括:第一,加强综合性、全局性、基础性等重要法律案的组织起草工作、今年已经提请全国人大常委会会议审议的网络安全法草案、国家勋章和国家荣誉称号法草案等,就是由全国人大常委会工作委员会组织起草并依法提请审议的。第二,高度重视人大代表依法联名提出的立法议案,把代表议案建议的办理与编制立法规划计划、制定修改法律紧密结合起来。比如,2012年刑事诉讼法的修改,就是根据近年来2485人次的全国人大代表和有关代表团提出的议案,以及司法机关、专家学者的意见和建议,列入立法计划并实施的。每年都有很多人大代表要提出修改这部法律的议案,也有很多代表团,包括北京代表团和其他代表团也向大会提出修法的议案。第三,邀请代表参加立法调研、论证、审议等工作,认真听取代表意见。增加全国人大代表列席常委会会议人数,我们常委会议从法律上来说是常委会的组成人员出席,也规定专门委员会的组成人员,不是人大常委会委员的专门委员会委员列席会议,还进行了有关部门同志旁听,这次修改《立法法》就特别规定邀请有关的代表来列席会议,参加法律案的审议,2014年共有300多名全国人大代表应邀列席全国人大常委会会议,2015年拟邀请350名左右代表列席。第四,保障人大代表直接参与行使立法权力,讨论决定国家重大制度设计。2012年刑事诉讼法的修改和2015年立法法的修改,都是由代表大会审议通过的。大会和常委会作为国家的立法机关,常委会可以通过法律案,大会更可以通过法律案,因为大会是常委会的常设机构。

  (三)着力提高立法质量

  习近平总书记指出,“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”立良善之法,根本途径在于科学立法、民主立法。党的十八大以来,全国人大及其常委会着力抓住提高立法质量这个关键,深入推进科学立法、民主立法,增强法律的及时性、系统性、针对性、有效性,做到能具体尽量具体,能明确尽量明确,努力使法律立得住、行得通、真管用。

  一是,切实加强和改进立法调研工作,努力探索新的调研方式和方法,通过实地考察、暗访、蹲点等方式,深入基层、深入群众,多层次、多方位、多渠道摸清实际情况,最大程度地为立法掌握第一手资料,将问题的本质和规律把握准确,将解决问题的思路对策研究透彻,使立法工作真正接地气。比如,在旅游法草案提请全国人大常委会三审前,有关领导同志亲自带队,没有与地方和部门打招呼,没有透露真实身份,以暗访方式进行调研,对公众反映比较集中的零付团费、强迫购物等旅游乱象有了真实了解,看到了真实情况,增强了调研实效,为修改好旅游法草案打下了良好基础。又如,为修改好行政诉讼法,立法工作机构的同志到地方人民法院行政庭蹲点调研,深入行政审判第一线,直接获取第一手材料,努力为立法决策提供扎实可靠的参考依据。

  二是,进一步完善和创新公布法律草案征求意见机制。全国人大及其常委会审议的法律草案原则上都在中国人大网上公布,重要法律草案还在主要新闻媒体上公布,广泛征求社会公众意见。比如,2014年,将食品安全法修订草案、反间谍法草案、广告法修订草案等9部法律草案在中国人大网公布征求意见。社会公众积极参与,共计2.5万多人次提出了7.7万多条意见,为这些法律草案的修改完善发挥了很大作用。在此基础上,本届以来探索将法律草案二次审议稿甚至三次审议稿也向社会全文公布,继续广泛征求意见和建议。同时,注重增强公众参与立法工作实效,探索建立公众意见采纳反馈机制,让公众知道哪些意见被采纳了,哪些意见没被采纳,以及为什么不能采纳。

  三是,紧紧围绕增强法律的可执行性和可操作性,着力在立法的精细化上下功夫。比如,制定特种设备安全法时,既认真梳理国务院特种设备安全监察条例中一些操作性较强的规定,提炼吸收到法律草案中来,又认真总结实践经验,将实践证明可行的、成熟的做法上升为法律,草案条文从开始的72条增加到101条,增加了将近30个条文。又如,在研究修改商标法、消费者权益保护法修正案草案过程中,对有关规定特别是保障权利、规范权力的内容作了细化和补充,比如针对商标审查时限过长、网络购物无理由退货等问题反复研究,层层推进,步步细化,尽可能作出科学合理、切实可行的制度设计。我们现在很多同志都在尝试进行网络购物,网络购物当中有一个概念就是无理由退货,有的商家为了促销,他说我这个可以无理由退货,一段时间以来这个也比较盛行,是多长的时间?什么条件下无理由呢?还是永久性的无理由退货呢?要有效地保障消费者的权益,同时要营造一个电商,我们叫做电子商务,怎么在利益关系上有一个平衡,这个经营者能够依法有序来健康经营的环境,这就是一个平衡的问题。

  四是,更加注重统筹考虑立新废旧、修法释法并举和法律间协调衔接,综合运用多种立法手段,推动落实改革任务,促进法律体系内在科学和谐统一。本届以来,先后5次一揽子修改法律53部,这已逐步成为一种立法新常态。一揽子修改也叫做打包修改,而且先后出台了关于刑法、刑事诉讼法、民法通则与婚姻法有关规定的8个法律解释,立法、修法、废法、试法并举,来保证法律准确有效实施。

  五是,积极探索创新立法评估工作,开展法律案通过前评估工作。从2013年全国人大常委会审议通过旅游法草案开始,实行对法律案开展通过前评估工作,法律草案已经经过了一读二读,马上要三读,就要通过了,在这个之前再进行一次评估,或者也是我们通常讲的回头看,再请原来没有参加过这项立法工作的一些方面的代表人士来进行评估,就比较客观,比较超脱。邀请全国人大代表、公众代表、相关经营者代表、专家学者和基层同志等,就草案内容的可行性、出台时机以及实施后的社会效果、实施中可能出现的问题等进行论证评估,为全国人大常委会审议通过提供较为科学客观的评价参考依据。

  (四)加快推进重点领域立法

  为加快形成完备的法律规范体系,全国人大常委会认真落实中央提出的重点领域立法任务,修改制定了一大批重要法律。

  一是,完善人民代表大会制度,推进民主法治建设。比如,为落实中央关于完善立法体制、明确立法权力边界、深入推进科学立法民主立法的要求,全国人大及其常委会及时对立法法作出修改,从发挥立法的引领和推动作用、发挥人大在立法工作中的主导作用、健全立法工作体制机制、赋予设区的市地方立法权、增强法律的可执行性、完善授权立法、加强备案审查等方面,提出了许多新举措新要求。目的就是增强法律可执行性,提高法律质量,维护法制。特别是落实中央决策部署,赋予了所有设区的市地方立法权,我们国家立法的主体大大地增加。有地方立法权的地方人大及其常委会,有这么一个概念,不是说所有的人大及其常委会都有地方立法权,我们有五级人大,从中央层面来说,全国人大及其常委会,省级人大,市、县、乡镇这三级其中的市这一层级原来只有很少数的,我们一共有300多个地级市一个单位,一般叫做社区的市,现在是280多个,原来一共才几十个,除了我们叫做省会市,自治区首府的是这个市,其他的还有19个,或者说重庆由原来有地方立法权,后来升格为直辖市之后还有18个,所以有地方立法权的人大及其常委会大大地增加,立法主体数量大大增加。目前这项工作正在依法逐步推进。第二,贯彻落实中央关于加强县乡人大工作和人大建设的精神,及时审议通过了修改地方组织法、选举法、代表法的决定。就是我们通常所讲的政治领域,也就是政治体制改革,也在稳步推进明显的一个例证。

  二是,加强经济领域立法,深化市场经济体制改革。为使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,全面修改完善了预算法、保险法、证券投资基金法、广告法、商标法等一批重要法律,制定了车船税法、旅游法等一批重要法律,还为推进行政审批制度改革、商事登记制度改革、价格改革等重大改革任务以一揽子的方式修改了一批法律,抓紧编纂民法典的研究起草工作。比如,为深化财税体制改革、推动建立现代财政制度,对预算法作出重要修改。这是预算法施行20年来的第一次修改,也是财税制度改革的一项重大举措。修改后的预算法,从增强预算的科学性、完整性、透明度,完善财政转移支付制度,健全地方政府债务管理机制,规范预算执行,推进预算公开,加强人大预算决算审查监督等方面,对原有法律作了较大幅度的修改完善,对于建立健全全面规范、公开透明的预算制度,加快转变政府职能,促进经济社会持续健康发展,具有重要意义。修改《预算法》很重要,它既是政治领域一项很重要的国家的预算制度,更是财政领域基本的法律。

  三是,加强生态环境保护领域立法。为加快建立生态文明建设,推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局,修改了环境保护法、大气污染防治法等法律。比如,针对我国区域性大气环境问题日益突出,雾霾等重污染天气频发,全面修订大气污染防治法,强调源头治理,协同管控,突出燃煤、工业、机动车、扬尘等重点领域以及重点区域的大气污染防治。京津冀这个地区就是大气污染防治的重点区域,强化政府责任,明确企业义务,加大对污染违法行为的处罚力度,提高违法成本,使排污者不敢违法,应该说对于加强大气污染的防治工作,改善空气质量,保障公众健康,推进生态文明建设,将发挥积极有力的引领、推动、规范和保障作用。我们从“APEC蓝”到“阅兵蓝”到现在的“北京蓝”,应该说蓝色越来越多,好天气越来越多,我们也坚信它会成为一种常态。前一段时间我们到河北一些基层去调研,在整个河北、河南这些地方,对秸秆焚烧抓得非常紧,包括村的干部每天都在值班,秸秆焚烧采取了相当有效的措施。一个疏,就是引导;还有一个堵,疏堵结合效果还是不错的,从一天到处都在冒烟,到现在一个月发生了几起,像河南这种人口大省、农业大省,它是一个月发生了几起,有几堆火这么来计算的,大大缓解了原来到处都在冒烟的情况。

  四是,坚持以民为本,加强民生领域立法。全国人大常委会不断加强关系民生的重要立法,修改了食品安全法、安全生产法、劳动合同法、道路交通安全法、国家赔偿法、职业病防治法、个人所得税法等一批重要法律,制定了精神卫生法、行政强制法、特种设备安全法等一批重要法律,都涉及到公民权利的保障保护。特别是针对目前我国食品安全形势依然严峻、违法生产经营和食品安全事件时有发生、社会各界高度关注的现实,在修改食品安全法中,突出预防为主、风险防范,进一步完善食品安全风险监测、评估和安全标准等基础性制度,实施最严格的食品生产、销售、餐饮服务全过程监管,强化法律责任追究,建立食品安全社会共治体系,法律的可操作性和可执行性进一步增强。

  五是,认真落实司法体制改革要求,及时出台刑法修正案(八)和(九),修改刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法。今年6月份全国人大常委会通过的刑法修正案九,是贯彻落实中央深化司法体制改革的任务要求,落实宽严相济的刑事政策,取消了13个经济性非暴力犯罪死刑罪名;对判处死缓和无期徒刑罪犯的减刑、假释作了严格规范;还根据人大代表的方案和建议,将醉酒驾车、飙车、拒不支付劳动报酬等严重危害群众利益的行为规定为犯罪,进一步加强了刑法对民生的保护。加强对人身权利特别是弱势群体权利的保护;维护信息网络安全,进一步加强公民个人信息保护;惩治失信背信行为,增加规定组织考试作弊等犯罪;组织考试作弊这个犯罪,同志们还可以再查一下,它将会成为法律引领推动作用又一个里程。国家规定的18类考试,你替代别人考,或者你请抢手为你来考,法律规定情节严重的就是犯罪,不仅是舞弊作弊链条的组织团伙,就是个人情节严重的同样是犯罪了。切实加强社会治理等等。同时,适应反腐败形势要求,强化了对腐败犯罪的惩戒,完善了贪污受贿犯罪定罪量刑标准的执行措施,加大了对行贿犯罪的处罚力度。

  六是,贯彻落实总体国家安全观,着力加强国家安全领域立法。国家安全和社会稳定是改革发展的前提。适应我国国家安全面临的新形势、新任务,审议通过了国家安全法、反间谍法,正在审议修改完善反恐怖主义法、网络安全法、境外非政府组织管理法等法律案。同时,依法及时对若干重大事项作出决定。全国人大常委会贯彻落实中央重大决策部署,就废止劳教制度、调整生育政策、确定抗战胜利纪念日、香港特区行政长官普选等事项作出一系列决定决议,保障宪法法律的正确实施,依法有序推动相关工作。这也是本届人大立法工作的一个亮点。比如,为了铭记历史,全国人大常委会根据近年来全国人大代表、全国政协委员和社会各界人士提出的建议,审议通过决定,将9月3日确定为中国人民抗日战争胜利纪念日,每年9月3日举行国家纪念活动,今年举行了盛大的阅兵活动。以立法形式确立有关纪念日、公祭日,举行相关纪念活动和仪式,实现伟大民族精神的巨大升华,凝聚戮力同心的奋斗力量,坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信,是铸民魂、聚民心的重大举措,具有十分重要的意义。在一定意义上来说,我们阅兵也是依法进行的。又如,为纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年,全国人大常委会贯彻中央决策部署,根据宪法规定作出特赦决定,习近平主席发布特赦令,特赦部分服刑罪犯。这是新中国成立以来第八次、也是最近40年来第一次实行特赦,是实施宪法规定的特赦制度、体现依法治国理念和人道主义精神的创新实践,展示了我们党的执政自信和制度自信,展现了我国开放、民主、文明、法治的大国形象,具有重大政治意义和法治意义。

  (五)加强宪法法律的实施监督

  监督宪法法律实施是全国人大及其常委会的一项重要职责。只有法律,没有法律的严格实施,法律就成了“纸老虎”和“稻草人”,就会失去应有的权威。因此,全面依法治国,必须更加注重宪法法律的实施监督。

  一是,设立国家宪法日、建立宪法宣誓制度。落实四中全会要求,2014年11月1日,全国人大常委会第十一次会议通过了关于设立国家宪法日的决定,以立法形式将12月4日设立为国家宪法日,并规定国家通过多种形式开展宪法宣传教育活动。2015年7月,全国人大常委会第十五次会议通过了关于实行宪法宣誓制度的决定,明确要求各级人民代表大会及县级以上各级人民代表大会常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员,以及各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员,在就职时应当公开进行宪法宣誓,并对宣誓誓词、宣誓活动的组织、宣誓的基本规程、宣誓仪式场所等问题作了规定。建立宪法宣誓制度,有利于国家工作人员树立宪法意识,恪守宪法原则,弘扬宪法精神,履行宪法使命。因为这个涉及到人数众多,所以还要有实施的办法,各个地方都要依据这个决定来制定相应实施的办法。宪法宣誓制度是明年1月1号开始实施。

  二是,积极推进规范性文件备案审查工作。规范性文件备案审查是宪法法律赋予人大的一项重要监督职权,是符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性制度设计,很多同志说,中国的宪法监督制度在哪儿?实际上很重要的一个方面就是规范性文件的备案审查。根据中央要求,要把所有规范性文件纳入备案审查范围,实现备案审查全覆盖,做到规范性文件在哪里,备案审查工作就要跟到哪里,实现“有件必备、有备必审、有错必究”。全国人大常委会不断完善备案审查工作程序,着力加强主动审查,及时督促修改、纠正与宪法法律不一致的法规和其他规范性文件,扩大审查过程中的公众参与,积极探索开展审查建议的反馈和向社会公开举措。比如,2014年全国人大常委会对国务院报送备案的12件行政法规以及最高人民法院、最高人民检察院报送备案的15件司法解释逐一进行主动审查;还认真研究处理有关国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出的审查建议,对涉及的43件规范性文件逐一进行审查,对发现存在同宪法法律相抵触问题的,督促制定机关及时修改或废止。

  三、着力推进严格执法、公正司法、全民守法,确保宪法法律得到有效实施。

  习近平总书记指出,“法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施,或者实施不力,搞得有法不依、执法不严、违法不究,那制定再多法律也无济于事。” “十二五”以来特别是党的十八大以来,各方面认真贯彻落实中央提出的全面依法治国各项任务举措,在严格执法、公正司法、全民守法等方面取得突出进展。

  (一)深入推进依法行政 加快建设法治政府

  按照党中央、国务院的要求,各级政府大力推进依法行政,用法治方式履行政府职能、推动改革发展,法治政府建设稳步推进。具体可以从这几个方面来看。

  一是,坚持推进简政放权。落实党的十八大和十八届三中、四中全会关于深化行政审批制度改革的要求,国务院部门共取消或下放行政审批事项500余项,提前完成了本届政府承诺的目标。今年5月,国务院印发《推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》,决定彻底取消非行政许可审批事项。一段时间以来,我们存在着法律法规规定的行政审批事项,又存在着一些非行政审批,就是没有法律,也没有法规依据的非行政许可的审批事项,就是法外的一些审批事项,决定彻底要取消,有效释放了市场活力,激发了社会创造力,推动了政府管理创新,取得了积极成效。

  二是,推行政府权力清单制度。贯彻法无授权不可为、法定职责必须为的原则,进一步明确政府权力边界。2014年,国务院公开各部门行政审批事项汇总清单,涵盖60个有行政审批事项的国务院部门、1235个正在实施的行政审批事项,1235这个数字根据最近这一段时间来国务院做出的决定,以及全国人大常委会有关修法的决定又减少了。并规定各部门不得在公布的清单之外实施行政审批,坚决消除权力设租寻租空间,完善权力运行程序。今年3月,中办、国办印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,地方政府开始进行权力清单试点。不久前,中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》,提出对应该放给企业的权力要松开手、放到位,做到负面清单以外的事项由市场主体依法决定,并明确我国将从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。

  三是,深化行政执法体制改革。主要包括:第一,推进综合执法改革,综合执法的领域已从最初的城市管理逐步扩展到文化、旅游、矿山安全、农业、林业、水利、交通等领域,初步解决了多头执法、相互扯皮、执法扰民、执法谋私等问题。第二,完善执法程序。国务院印发《关于贯彻实施的通知》,各地方、各部门不断强化执法管理,理顺行政强制执行体制,规范行政执法程序。第三,完善政府内部监督,国务院加强行政复议及法规规章备案管理、审查工作,并对与经济社会发展和深化改革的要求不相适应、与法律不尽一致、不够协调的行政法规进行了清理或修改。第四,贯彻实施2014年修改并于今年5月开始施行的行政诉讼法,加强对行政权力的监督。

  四是,全面推进政务公开。党的十八大以来,根据党中央、国务院统一部署,各地区各部门大力推进政务公开,将行政审批、财政预算决算、“三公”经费、保障性住房、食品药品安全、环境保护、安全生产、价格和收费、征地拆迁等重大事项列为公开重点,征询社会意见,接受公众监督。2014年,国务院向社会公开行政审批事项清单。各地区各部门依法开展依申请公开工作,2013年共办理申请34.86万件,其中按规定公开信息26.16万件,占申请总量的75%。我国政务公开初步形成行政权力公开透明运行、政府信息公开、公共企事业单位办事公开的工作格局,有力促进了政府职能转变和经济社会发展。

  (二)深化司法体制改革 着力提高司法公信力

  党的十八大以来,党中央对深化司法体制改革作出顶层设计,把司法体制改革推进到一个新阶段。一些改革方案已经出台,一些重要改革举措已经全面推开,一些重大改革任务依照法定程序经授权已经推动试点,一些改革事项正在研究论证,司法体制改革取得明显成效。

  一是,司法管理体制改革有序推进。主要包括:第一,确保依法独立公正行使审判权检察权。推动省以下地方法院检察院人财物统一管理已在一些地方开展试点。北京、上海试点设立跨行政区划的法院、检察院,最高人民法院在深圳、沈阳设立巡回法庭。北京、上海、广州设立的知识产权法院,已集中审理、宣判了一批典型案件。第二,完善司法人员分类管理和职业保障制度。中央全面深化改革领导小组会议审议通过《法官、检察官职务序列改革试点方案》、《法官、检察官工资制度改革试点方案》,为建设专业化、职业化法官、检察官队伍提供制度保障。第三,健全防止人为干扰司法的制度。中办、国办印发《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,你不是打招呼嘛,不是写条子嘛,我这里给你记录在案,要给你进行通报,对出了问题的要进行责任追究。中央政法单位出台《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》、司法人员,法官,检察官,其他办案人员,侦察人员和当事人、律师、特殊关系人、怎么接触,怎么交往,制定了一系列行为的规范。《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究制度》,不同的庭,像内部人员也要过问案件,也给你记录在案,出了问题要进行责任追究。第四,深化公安改革。中办、国办印发《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》,推动建立系统完备、科学规范、运行有效的公安工作和公安队伍管理制度体系。

  二是,人权司法保障机制建设取得积极成果。第一,健全错案防止、纠正、责任追究机制。中央政法单位出台《关于切实防止冤假错案的规定》等文件,人民法院落实罪刑法定、疑罪从无等法律原则,2013、2014年共依法宣告1603名被告人无罪。把过去历年来积压下来的一些案件清理完毕。第二,依法保障律师执业权利。中央政法单位贯彻中央全面深化改革小组《关于深化律师制度改革的意见》,出台《关于依法保障律师执业权利的规定》,细化法律规定,完善救济机制,强化律师依法行使执业权利的制度保障。关于律师的辩护权在几个诉讼法,刑事诉讼法,民事诉讼法,行政诉讼法以及律师法当中都有明确的规定,但确实还需要有像中央出台的意见,有关司法机关出台的具体的规定来予以细化。第三,规范涉案财物处置的司法程序。中办、国办印发《关于进一步规范涉案财物处置工作的意见》,严格依法规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的程序,探索建立涉案财物集中管理平台。最后,全面废止劳动教养制度。2013年12月,全国人大常委会通过《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》。

  三是,司法权运行机制改革逐步推开。主要包括:第一,推进司法责任制等四项改革试点。2014年以来,上海等地就完善司法责任制、完善司法人员分类管理、健全司法人员职业保障、推进省以下地方法院检察院人财物统一管理四项改革开展综合试点,中央政法单位印发《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》等文件,《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》、《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》等已经中央全面深化改革领导小组会议审议通过。目前全国已有18个省(区、市)开展试点,试点工作初见成效。第二,拓宽人民群众有序参与司法的渠道。中央全面深化改革领导小组会议审议通过《人民陪审员改革试点方案》、《深化人民监督员制度改革方案》,明确参审、监督案件的职权和工作机制,确保人民陪审员、人民监督员有职有权、履职尽责。这两项改革已在部分地区开展试点。第三,完善维护司法权威的法律制度。刑法修正案(九)进一步完善了拒不执行判决、裁定罪和扰乱法庭秩序罪的规定。

  四是,司法便民利民举措陆续出台。主要包括:第一,推行立案登记制改革。这一次修改行政诉讼法做出了重要的修改,实际上体现了立案登记制这么一个精神。最高人民法院发布《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》,在行政案件、民事案件施行立案登记制。《关于人民法院登记立案若干问题的规定》自今年5月1日起实施,截至7月31日,三个月时间,全国各级法院共登记立案378万余件,同比增长27.8%,环比增长21.4%,当场登记立案率达90%,“立案难”问题逐步缓解,这也是一件很大的事情,很大的进步。第二,健全国家司法救助制度,完善法律援助制度。中央有关部门出台《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》,2014、2015年,中央和地方安排的救助资金总额分别为24.7亿元、29.4亿元,将近30个亿拿出来作为司法救助的资金,中央和地方安排。与此同时,中办、国办印发《关于完善法律援助制度的意见》。2015年上半年,全国共受理法律援助案件57.4万件,受援人次65.9万,同比分别增长11.7%和14%。

  (三)增强全民法治观念 推进法治社会建设

  一是,抓住领导干部这个“关键少数”。全民守法这个问题最主要的是要有领头羊,就是领导干部观念这个少数。落实依法治国,必须抓住依宪治国、依宪执政这个关键,坚持党领导人民制定宪法和法律,党领导人民执行宪法和法律,党自身必须在宪法和法律范围内活动。各级领导干部作为具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、司法权的人,在很大程度上决定着全面依法治国的方向、道路、进度。党领导立法、保证执法、带头守法,主要是通过各级领导干部的具体行动和工作来体现、来实现。因此,习近平总书记明确提出,全面依法治国,必须抓住领导干部这个“关键少数”。抓住这个“关键少数”,也就是抓住了全面推进依法治国的“牛鼻子”。领导干部是领头羊,羊群效应。中央还明确要求,要加强法治工作队伍建设,着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。我体会,这就要求各级领导干部和法制工作者要带头学法遵法守法用法,在思想观念上尊崇法治,在领导方式和工作方法上自觉运用法治思维和法治方式,在体制机制和党的建设上切实履行推进法治建设的职责。

  二是,推动全社会树立法治意识。2011年5月“六五”普法全面启动以来,全国各地开展形式多样的普法宣传活动,增强了全社会学法遵法守法用法意识。通过举办普法骨干培训班,成立学法讲师团,加强宣传队伍建设。推进法律进机关、进社区、进家庭、进学校、进企业、进农村,围绕人民群众关心、关注的热点问题,组织相关法律法规的学习宣传教育。充分运用“12.4”国家宪法日暨全国法制宣传日和各类媒体,组织开展宣传以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,弘扬宪法和法治精神。通过普法教育基地、法制宣传教育公园和普法广场等法治宣传阵地,以纪念日、节日等为契机,开展形式多样的法治宣传活动,提高法制宣传教育效果。还组织了“百名法学家百场报告会”,直接听众117.5万人次。

  三是,健全依法维权和化解纠纷机制。为引导和支持人们理性表达诉求,法治宣传部门组织开展了与维权、信访、投诉、调解等相关的法律法规的学习宣传,引导群众依法解决矛盾纠纷。为保障合理合法诉求依照法律规定和程序得到合理合法结果,政法机关推动逐步解决立案难、申诉难,实行“诉访分离”,形成涉法涉诉信访工作新机制。为健全社会矛盾纠纷预防化解机制,积极推动在公安派出所、信访等部门和基层人民法院设立人民调解组织,完善人民调解与行政调解、司法调解联动工作体系。包括派驻有关部门调解组织、全国有行业性、专业性人民调解组织等等,取得了明显的效果。刚才前面说到认识是深化,理论丰富,同时成功付诸实践,而且是身体力行,中央领导同志党中央在运用法制思维和法制方式来深化改革,来推进发展,来维护稳定,在这些方面我觉得是给我们做出了表率。同时也体现了目标任务和落实举措的一致性,比如说十八大三中全会提出的总目标,是推进国家治理体系和治理能力现代化。与此同时,部署了336项改革任务的举措,来落实三中全会提出的全面深化改革的总目标,体现了目标任务和落实举措的一致性。四中全会提出的总目标就是两个建设,提出了190项任务的具体落实,同时还体现了制度建设和方式转变的一致性,党中央特别注重抓好制度建设,这几年来一系列制度有序地在推进制度建设,同时转变我们的治国理政的方式,转变治国理政的方式,来努力实现法制与党和国家各项工作的内在融合,长远的法制目标与阶段性法制举措内在融合,中国国情实际与发展规律内在结合,扎扎实实推进全面依法治国的进程。

  “十三五”规划即将描绘崭新的改革发展蓝图,并对法治建设提出新的要求。让我们在以习近平同志为总书记的党中央坚强领导下,深入贯彻落实党的十八大以来关于全面依法治国的一系列重大部署,为实施“十三五”规划、协调推进“四个全面”战略布局作出不懈努力。

  (焦健 据央视网《“十二五”系列报告会?全面依法治国成效》文字实录编辑整理)

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责任编辑:田延华
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