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以协调发展理念谋划区域发展新格局

国家发展和改革委员会副秘书长 范恒山

发布时间:2016年01月31日 19:32 | 来源:求是
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  党的十八届五中全会描绘了“十三五”时期我国发展的新蓝图,创造性提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,为我国经济社会发展行稳致远提供了基本遵循。中央经济工作会议进一步指出,促进区域发展,要更加注重人口经济和资源环境空间均衡。贯彻落实五中全会和中央经济工作会议精神,必须增强发展协调性,在协调发展中拓宽发展空间,在加强薄弱领域中增强发展后劲。当前我国经济社会发展进入新常态,新形势下制定和实施区域发展战略,要正确处理好一系列重大关系,推动区域协调发展,努力塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。

  一、处理好维护市场竞争公平性与强化对特殊地区支持的关系

  社会主义制度是追求公平正义的制度,我们建设市场经济也必须维护市场竞争的公平性,保障市场公平、公正和有序运行,这是十分重要的,也是毋庸置疑的。但据此质疑甚至否定区域战略中对一些特殊地区的支持,却是不正确的。一种比较有代表性的观点认为,目前国家对一些区域实施的支持性优惠政策,妨碍了市场公平竞争,破坏了统一市场规则,应予以废止。实际上这是一种误解。

  从过去的实践看,在区域战略层面实施支持性优惠政策大体有两种情况。一种情况,是对欠发达地区特别是“老少边穷”地区实行的所得税优惠等政策。比如对西部地区实行15%的所得税优惠政策、对赣南等原中央苏区所采取的相关优惠政策等。对这些地区加以支持既是改变其贫困落后面貌的需要,又是推进基本公共服务均等化的需要。从一个方面来说,这些地方基础差、底子薄、贫穷落后,单靠自身努力,很难改变其生产生活状况落后于全国平均水平的状态,必须依靠国家政策支持和地区对口支援,助其赶超,加快缩小其与发达地区的发展差距,争取与全国其他地区同步实现全面小康和现代化。从另一个方面来说,加大对欠发达地区的支持力度,恰恰是为了体现平等公正的原则。市场公平性的核心内容是机会均等、发展权利均等。长期以来,为了支持工业的发展、支持城市的发展、支持沿海地区率先发展,农村、中西部地区作出了重要贡献,如农产品的低价销售、土地和劳动力等生产要素的廉价供应等。大部分农村、中西部地区仍然是欠发达地区,对这些地区的发展给予积极的、适当的支持,实际上是一种有限的补偿。也就是说,在基本公共服务的提供上,区域间存在着严重的不平等,政府对农村、中西部地区所提供的公共服务远逊于城市、东部地区。因此,对欠发达地区的支持,特别是在提供基本公共服务方面的支持,其实是一种必要的“还账”,是体现社会主义市场经济公平公正原则的必然要求。而且,在已经存在着较大地区差距的情况下,仅靠市场机制是难以实现缩小区域差距、促进区域协调发展的,必须发挥政府的作用,通过必要的政策支持等手段来加快解决地区差距过大的问题。这种做法不仅不违背市场的公正性,而恰恰是追求公正性和保证发展权利均等化的体现。实践表明,正是通过强有力的分类指导的区域政策,扭转了长期以来经济增长速度东高西低的状况和地区差距不断扩大的趋势,为促进区域协调发展奠定了坚实的基础。还要强调的是,欠发达地区特别是“老少边穷”地区需求潜力巨大,蕴藏的发展潜力也十分巨大,以适度的优惠政策激发这种需求、激活这种潜力,进而发挥这些地区的“后发优势”,对于促进经济稳定增长、实现社会大局的持续稳定,是十分重要和必要的。

  另一种情况,是对一些发展改革实验区和示范区实行的某些优惠政策。比如对横琴的粤港澳合作示范区、前海深港现代服务业合作区、平潭综合实验区实行了一些税收优惠政策。这些实验区和示范区是探索发展改革特别是优化促进区域协调发展路径与方式的试验平台,在政策设计上,既考虑了试验主题的需要,也考虑了周边环境、国际通行做法和改革探索的要求。这类实验区和示范区的一部分设立在条件较好的经济发达地区,但这与对发达地区全面实行优惠政策完全是两码事。这种优惠政策实际上是一种先行先试政策,其目的在于积累经验、摸索道路、提供示范。

  因此,我们在制定实施区域发展战略过程中,必须坚持从实际出发,要始终注重维护市场的公平性,保证各地区和全体劳动者能够享有平等的发展机会,获得均等化的基本公共服务;同时,必须坚持分类指导,对处于不同发展阶段的地区给予差异化的政策支持,并基于试验示范的要求给予相关试验平台以特殊的政策安排。

  二、处理好重点制定实施跨区域发展战略与着力缩小区域政策单元的关系

  由国家主导制定区域发展战略规划,是推进区域协调发展的一个重要特色和手段。“十三五”时期,中央强调要促进协调发展,这意味着把国家主导制定区域规划的重点放到跨省区、跨大区域层面,加强对西部、东北、中部、东部四大板块发展的统筹协调,推动沿大江大河沿边沿海和沿重要交通干线的经济增长带建设。第一,从事权看,编制跨省区、跨大区域的区域发展规划,是地方政府包括省级政府难以推动的,理应由国家承担,但我国地域辽阔、区情复杂、行政层级众多、区域板块大小交错,国家很难包办所有层级和区块的区域规划制定。第二,从现实基础看,这些年国家组织制定了一系列各种类型的区域规划,不仅基本覆盖了各个省区和重点地区,而且为进一步细化区域规划的制定打下了基础、提供了示范。随着“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带三大重要战略的推出,国家重点组织跨省区、跨大区域层面区域规划制定的特点和成效都已得到明显体现。

  但如果据此认为国家只能制定跨省区、跨大区域的区域规划,就不那么正确了;甚至认为不需要制定省区内或较小区域板块的区域规划,那就更加错误了。各个地区自然、经济、社会发展条件差异显著,这种基本国情决定了我们必须实施分类指导。实施分类指导,在空间上必须突出重点,即分散进行、分块规划、分别实施。从理论上说,区域板块越细分,区域规划的指导性、针对性就越强,也越能精准发挥各个地区的比较优势,解决其所面临的瓶颈制约。所以我们必须进一步细化区域规划的空间板块,进一步缩小区域政策单元。从这个意义上讲,仍然要根据各自具体情况组织编制各省域内的区域规划。一般逻辑是,国家重点组织编制跨省区、跨大区域的区域规划,省级政府重点组织编制跨地市行政区的区域规划,以此类推,一直细化到最必要的空间板块的规划编制,形成多级联动、各负其责、一体贯通的区域规划研究制定工作局面。

  必须指出的是,一些关乎改革发展大局的重要功能区和试验区的规划和方案,尽管在省级区域内,但仍需国家组织制定或指导制定,是属于国家的事权和职责。一是因为这些功能区和试验区承担着重大的改革发展使命,关乎全局,涉及长远;二是因为这些功能区和试验区的许多突破性的先行先试政策需要国家相关部门研究并赋予;三是这些功能区和试验区的探索极具创新性,也极具风险性,需要国家统筹协调和指导推动。

  三、处理好统筹区域空间布局和建立区际利益平衡机制的关系

  各地的水土环境、地质状况、资源禀赋等差别很大,应当把握各自的区情,最大限度地发挥自身比较优势。国家也应基于各地的具体情况,统筹进行区域空间布局,特别是产业布局。这体现了全国一盘棋的需要,有利于国家的发展和长治久安。从静态看,地方的发展格局和国家的空间布局是一致的,或者说地方意志和国家意志是统一的。但从动态看,一些地区的发展需求难免会与国家统筹区域空间布局的要求产生矛盾,在变化发展的外部环境和日趋激烈的竞争状态下,原有的地区比较优势可能会转换成比较劣势,从而产生适应外部条件创新发展构筑新的比较优势的需求与刺激。例如,粮食问题关乎民族生存和国家安全,为确保粮食安全,国家统筹布局,以区域资源禀赋为基础划定了一批粮食主产区。但粮食附加值低,主产区光靠种粮难以实现跨越式发展。为了加快实现现代化,粮食主产区必然要求“退农进工”,转向发展非农产业特别是附加值较高的产业。这种想法或做法,从局部看无可非议,但从全局看,国家粮食安全将得不到保障,国家长治久安也将面临威胁。这就给我们提出了一个重大问题,如何既维护国家的统一空间布局,又使各地的发展水平不至于形成过大差距,尽可能同步实现全面小康?对此,有必要采取科学方式对因承担全局职责而付出代价的地方进行补偿,也有必要采取有效措施来支持这些地区加快发展。一方面,各相关地区应在不影响国家统一空间布局前提下,充分挖掘自身潜力和有效利用外部条件,努力提升产业发展水平和经济效益。比如,粮食主产区要探索在不牺牲农业和粮食生产的前提下,走工业化、城镇化和农业现代化协调发展的路子。另一方面,国家要推动建立区际利益平衡机制,通过这一机制,对那些按照国家统一空间布局发展附加值相对较低产业的地区给予合理的补偿和必要的支持。

  对于促进区域协调发展来说,建立区际利益平衡机制已刻不容缓。从现实基础出发,要着力在两个方面进行探索。一是建立健全稀缺资源、重要农产品的价格形成和补偿机制,有效平衡输出地和输入地的利益关系。价格决定应以市场为基础,综合考虑国际国内水平、地区发展需要和社会承受能力。补偿机制可以是纵向财政专项转移的方式,也可以是横向对接的区域补贴方式,还可以把两者结合起来。二是探索市场化的生态补偿机制,促进毗邻地区和重点流域上下游地区建立环境保护与经济发展相协调的制度体系。在此基础上,还可以推动建立跨地区投资、产业转移等重大事项的利益分享机制,促进区域间在基础设施建设、产业升级等方面的良性互动。通过上述努力,实现区域协调发展。

  处理好上述三个方面的关系,不仅要在战略层面正确认识和科学把握,而且要在战术层面深化研究和精心设计。制度体系的建设和实施方案的设计,既要坚持市场经济方向,又要从我国具体实际出发;既要保障整体利益,又要兼顾地方合理需求;既要体现中央的统筹指导作用,又要充分发挥地方的积极性。

责任编辑:焦健
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