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制度创新 完善现代治理

——党的十八大以来全面深化改革观察之二

  金秋来临,《北京市实施〈居住证暂行条例〉办法》于10月正式落地。按照规定,在京居住6个月以上且符合在京有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的非京籍市民,可以申请领取居住证,符合条件者还可参与积分落户。

  以“居住证”促进基本公共服务均等化,通过“积分落户”打开更公平通道,让外来人口享受到更多基本公共服务,北京户籍制度改革的大动作,点燃了无数“北漂族”奋斗的梦想,也体现了国家逐步推进公共服务均等化的努力,成为这一轮全面深化改革制度创新的生动缩影。

  “要把制度建设摆在突出位置”“提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”“把制度创新作为核心任务”……党的十八届三中全会以来,聆听全面深化改革激荡的变革之声,“制度”堪称最响亮的音符。

  “制度设计”“制度建设”“制度安排”“制度完善”“制度保障”“制度衔接”……学习习近平总书记在各个场合的重要讲话,梳理中央全面深化改革领导小组成立以来历次会议的内容,“制度”从未像今天一样,成为全面深化改革的关键词;“制度创新”也从未像今天一样,成为牵动改革的牛鼻子。

  在传承中超越

  ——推动各方面制度的成熟定型,保障了公众利益,增强群众获得感;激活了改革动力,增强群众存在感;提升了治理能力,增强群众安全感

  一部中国改革史,也是一部制度变迁史。

  早在1992年,邓小平就曾指出:“恐怕再有30年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”由此,中国的改革从初步探索和局部试验阶段,走向以建立社会主义市场经济体制为核心的全面探索阶段。

  党的十八大以来,习近平总书记强调,“今天,摆在我们面前的一项重大历史任务,就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型,为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”今天中国的改革,已经进入以强化制度建设为核心的全面深化改革阶段。

  “到二〇二〇年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型”,这是党的十八届三中全会设定的改革目标。“制度体系”“制度定型”,党的文献中首次出现的概念,让世界看到新一轮改革的制度取向。

  三年来,改革既取势、也取实,“制度创新”始终聚焦重要领域和关键环节,“抓大不放小”,密集推出了一系列宏观方案和细化规定。细览中央深改组审议的文件,既包括国资国企改革、财税体制改革、价格机制改革等重大举措,也包括足球改革方案、建立居民身份证异地受理挂失申报和丢失招领制度等具体安排,还包括自贸试验区、司法体制改革等试点方案。相关意见甫一通过,配套措施就紧跟出台。点面结合、统筹兼顾,成熟一项推进一项,避免了“胡子眉毛一把抓”,促动制度建设形成整体合力。

  三年来,改革站位高、察大势,“制度创新”始终注重顶层设计和配套衔接,综合部署“弹钢琴”,使一系列制度体系愈加成熟定型。改革不是单个领域体制的调整和修补,而是各方面体制与制度的创新;不是某个领域体制改革的单向推进,而是各领域、各层次的系统推进;不是止步于改革体制机制,而是要着眼于制度聚合与集成,形成总体性的制度成果和制度文明。截至目前,中央深改组累计召开27次会议,审议通过了近190份规则、方案、意见,涉及经济、政治、文化、社会、生态、党建、法治等多个领域,尽管内容各有侧重,但均着眼于织密制度之网,为改革搭建起制度框架。

  这一轮改革为什么要特别重视制度抓手?为什么要特别强调“制度创新”?因为今天的中国,经济发展进入了新阶段,高增长阶段已经过去,进入了中高速增长阶段。在这样一个阶段,制度创新的作用更加凸显。无论是规范市场竞争,还是维护公平正义,都需要一套更加完整的制度。换句话说,要用制度建设巩固改革开放的成果,也要用制度建设发掘进一步改革的动力。各个领域的“制度成长”和“制度创新”,必须始终把握人民利益这个出发点和落脚点,通过制度保障人民参与改革发展进程、共享改革发展成果,才能最大限度地保障改革动力。

  这三年,制度创新释放出实实在在的红利,让群众收获“获得感”。户籍制度改革有序推进,一部分由于各种原因无法落户者实现了最基本的权利;新医改迈向纵深,进一步扩大了保障范围,减轻了看病负担;生态文明体制改革实字当头,环境监测、环保督察大大强化,天更蓝了、水更清了……新的制度,更加注重个体的幸福指数,使更多普通人从变化中对比今昔、增强信心。

  这三年,制度创新激发人民中蕴藏的改革伟力,让群众找到“存在感”。商事制度改革,变“先证后照”为“先照后证”,极大激发了创新创业的热情;“负面清单制度”带来的理念变革,进一步激活了市场竞争;富有含金量的简政放权,为小微企业松绑,减少了交易成本……新的制度,更加尊重群众的主体性,激发出群众中的潜力与活力。

  这三年,制度创新聚焦社会治理薄弱环节,让群众葆有“安全感”。司法体制改革瞄准制约司法能力、影响司法公信的环节发力,老百姓打官司更省心也更放心;公安执法程序与机制进一步规范,连查验身份证这样的细节都有了明文规定;社保与养老制度改革剑指公平性,企业退休职工的权益得到更充分保障……新的制度,更加维护社会公平正义,夯实了群众对未来的清晰预期。

  “不论处在什么发展水平上,制度都是社会公平正义的重要保证。我们要通过创新制度安排,努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象,保证人民平等参与、平等发展权利”,“对由于制度安排不健全造成的有违公平正义的问题要抓紧解决,使我们的制度安排更好体现社会主义公平正义原则,更加有利于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”。

  面对全面深化改革这张时代大考卷,按照习近平总书记的要求,不畏险阻、攻坚克难,以制度建设巩固改革开放的成果,激发中国社会活力,增进全体人民福祉,这是全面深化改革不遗余力推进制度创新的深层逻辑。

  以法治促改革

  ——“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮”。以制度为保障,让法治与改革相得益彰,成为十八大以来改革“制度超越”的重点

  2014年10月23日,一个法律人在微博上贴出一首诗:“从来治国凭圭臬,毕竟安邦靠准绳。神州金秋有盛会,重开法治又一春。”“盛会”,正是指当天闭幕的十八届四中全会。

  这是党的历史上第一次以法治为主题的中央全会,其中最引人注目的,是法治与改革的关系表述。习近平总书记形象地指出,党的十八届四中全会全面推进依法治国的决定,与党的十八届三中全会全面深化改革的决定,形成了“姊妹篇”;而改革和法治,正是车之两轮、鸟之双翼,共同推进事业滚滚向前。以制度为保障,让法治与改革相得益彰,成为党的十八大以来改革获得“制度超越”的重点。

  正如观察家所言,今天改革要解决的问题,难度要超过此前30多年的改革。如果说当年的改革是先“破”后“立”,今天,面对错综复杂的利益格局、多元多变的价值理念,改革必须边“破”边“立”。

  “深水区”的艰巨任务,呼唤更成熟稳健的改革。2014年,中央深改组第二次全体会议首次提出“凡属重大改革都要于法有据”。这一重要论断,鲜明指出了“改革”与“法治”辩证统一,使推进全面深化改革从一开始就纳入法治化轨道。“运用法治思维和法治方式推进改革”,在实践中不断诠释着改革和法治的关系。

  法治解决了“轨道”问题,确保改革稳健。2014年3月,十二届全国人大三次会议表决通过关于修改《立法法》的决定,“税收法定”正式确立。人们至今印象深刻:党的十八届五中全会宣布全面放开“二孩”后,这项政策并没有立即付诸实施,而是等待人口与计划生育法及相关法规的修订完成。可以说,身处全面依法治国的宏阔背景,无论是试点创新还是制度突破,彰显法治精神、获得法律授权、遵循法定程序成为改革的大前提。“于法有据”,既以法律为改革者撑腰,也防止“乱改”损害群众利益。

  法治回应了“动力”问题,打破改革羁绊。2015年,全国人大常委会授权国务院在33个县市区进行“三块地”改革试点,暂停实施《土地管理法》和《城市房地产管理法》的相关条款。有法律学者评价:“改革不合理的制度,往往可能产生‘违法改革’的纠结。”以制度创新破除制度限制,才能让改革既突破固有的限制,又实现持续的创新,避免出现“不改”的不担当,让改革蹄疾步稳、行稳致远。

  法治解决了“保障”问题,固化改革成果。简政放权的政府改革日渐深入,无论是行政审批权的下放,还是政府职能的调整,都需要以法的形式固定下来;“新四化”同步推进,农业现代化与城镇化过程中的土地问题,信息化过程中的隐私权与知识产权问题,无不需要法治定规矩、划边界;党的群众路线教育实践活动形成20多项制度成果,从厉行节约到党内监督,成为法治建设的重要补充。以法治固化改革成果,才能避免出现“拉抽屉”“翻烧饼”,持续释放出惠及民生的改革红利。

  党的十八届四中全会闭幕4天后,习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第六次会议上指出,要把全会提出的190项对依法治国具有重要意义的改革举措,纳入改革任务总台账,一体部署、一体落实、一体督办。这样一个细节也说明,法治本身就是制度改革的重要内容。全面深化改革中,法治与改革相得益彰,形成“改革发展稳定”的铁三角,让全面深化改革踏准“促进社会公平正义、增进人民福祉”这个最根本的出发点和落脚点。

  靠制度定边界

  ——“经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系”。以制度划定边界,让市场与政府各归其位,成为党的十八大以来改革“制度超越”的关键

  这是一份沉甸甸的成绩单。

  截至今年5月,全国取消和下放行政审批事项618项,占原有审批事项的36%,废止规范性文件11073个,非行政许可审批彻底终结。

  从简政放权,到“三去一降一补”;从调节收入分配,到民营经济进入特许经营领域,“两只手”的密切协同、深入联动,回答着党的十八届三中全会的要求——“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。

  纵观国际经验,那些跌入“中等收入陷阱”的国家,共同的一点是市场失灵、政府和市场关系紊乱。正因此,习近平总书记指出:“经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系。”以制度划定边界,让市场与政府各归其位,成为党的十八大以来制度创新的关键。

  在简政放权、转变职能中破题,让政府在经济发展过程中发挥“更好”而非“更多”作用,营造公平竞争的市场环境;在深化农村改革中突围,在农村集体土地所有权和农户土地承包权“两权分离”的基础上,加入农村土地经营权构成“三权分离”;在商事制度改革中发力,从“零门槛”办公司到推行“三证合一”,市场主体快速增长,市场活力大大增加……打造政府与市场的良性关系,就是以制度厘清二者边界,管住政府、激活市场。

  价格机制是市场机制的核心,降低电价、降低征信服务收费、落实收费目录清单……2015年10月15日,推进价格机制改革的意见正式发布,有了改革时间表、路线图,贯彻着让企业做得了主、让市场说了算的原则。国有企业是国之重器,党的十八大以来,从高管薪酬改革到加强国企党建,从推进混合所有制改革到加快战略性重组,不断夯实国有企业这一社会主义公平正义、共同富裕的经济基础,新一轮国有企业改革中,一系列改革让更多人分享国企发展的红利。

  “放权市场”的制度创新,激发的是市场的活力。三年来,从土地流转改革到行政审批制度改革,从财税体制改革到国有企业改革,从收入分配制度改革到社会保障制度改革……种种制度安排密集布局,有的侧重于发挥市场决定性作用,有的强调更好地发挥政府作用,更多的则体现于处理好两者之间的关系,最终搭建起规范市场与政府行为的立体体系。

  “政府限权”的制度创新,规范的是政府的作用。“市场在资源配置中起决定性作用,并不是起全部作用”。改革的目标不是小政府、大市场,而是有为政府、有效市场。政府不是不作为,而是更好发挥政府作用。厘清市场与政府的关系,政府要拿出“权力清单”,明确政府该做什么;给出“负面清单”,明确企业不该干什么;理出“责任清单”,明确政府怎么管市场……“三张清单”,写清政府与市场的关系,成为社会主义市场经济制度建设的方向所在。

  有外国学者评价,中国的制度“结合了市场的灵活性与政府的控制力”,有着极大的成长空间。可以说,这正是我们制度的比较优势之所在。在此基础上的制度创新,有力推动着社会主义制度的自我完善,更是人类制度文明的全新探索。

  从试点推全局

  ——“试点是改革的重要任务,更是改革的重要方法”。以试点“识水性”,让点与面结合起来,成为党的十八大以来改革“制度超越”的路径

  全面深化改革之风,吹活了上海自贸区这池春水。

  第一家专业再保险经纪公司、第一家合资道路运输公司、第一家独资游艇设计公司、第一家独资国际船舶管理公司、第一家独资医疗机构等……自2013年9月上海自贸区挂牌成立,一系列“第一”纷纷落户。外媒称,这是上海继浦东开发开放之后又一次巨大的发展机遇。

  “要大胆闯、大胆试、自主改,尽快形成一批可复制、可推广的新制度”,这是习近平总书记对上海自贸区更深层的期待。从投资管理到贸易监管、金融创新,上海自贸区已有35项制度在全国复制推广,而自贸区也成为开放新格局中的重要棋子。

  “试点是改革的重要任务,更是改革的重要方法。”习近平总书记在中央深改组会议上这样强调。以试点“识水性”,让点与面结合起来,成为党的十八大以来改革“制度创新”的路径。

  从试点开始的“制度创新”,确保了改革的稳定性。有人说,中国内部不同区域,发展阶段“相差超过一百年”。这样的情况,让改革的推进尤须如“烹小鲜”一样精细。户籍制度改革,从中小城镇开始,推及全国多地,最后“包抄”特大型中心城市;医疗体制改革,从公立医院改革入手,从医保体制改革破题,最终形成医疗、医保、医药“三医联动”……这样的路线图,让改革在有序、稳定的轨道上推进,防止激进的“休克疗法”损害公众利益。

  从试点开始的“制度创新”,确保了改革的操作性。以司法体制改革为例,先在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海等6个省市试点,试点面不断扩大,最终将在全国范围展开。同时,中央深改组在27次会议中有19次涉及司法改革的部署和贯彻,并发布了司法改革实施方案,保证了改革由点到面的推进。在探索中突围—形成可复制的经验—上升为制度成果—最终大范围铺开,这样的链条,降低了风险成本,让改革蹄疾步稳向前推进。

  改革行至中流、挺进深水区,最考验的是“识水性”。今天,“摸着石头过河”的改革逻辑并未过时,但注重协调和精准的顶层设计愈发清晰。全面深化改革的近三年时间里,在顶层推动与基层探索的互动中,一项项争论许久、充满风险阻力的改革,得以告别停滞、重新出发;一个个多年难有突破、实质进展缓慢的创新,得以冲破藩篱、形成机制。

  几十年前,英国历史学家汤因比就曾预测:中国可能“有意识地、有节制地融合”中国与其他文明的长处,“其结果可能为人类文明提供一个全新的文化起点”。

  纵观世界历史,真正强大的国家,无一不是制度文明的集大成者。60多年社会主义实践,前半程我们建立了社会主义制度,在这个制度基础上进行了改革;后半程就是要完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,建设一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。

  “只有顺应变革,与时俱进,才能永葆生机”,习近平主席在G20杭州峰会上的闭幕辞,道出了中国人对改革创新的理解,也道出了全球治理机制变革的方向。让全面深化改革与制度创新相辅相成,我们一定能够用制度护卫13亿人民的美好未来,为人类贡献更有价值的中国方案。

  延伸阅读

  理论创新 不忘改革初心——党的十八大以来全面深化改革观察之一

发布时间:2016年10月06日 07:06 打印

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